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广东省实施《中华人民共和国水法》办法(条文释义)

索引号: 007327321/2018-00419 公开责任部门 连南县水利局
公开日期 2017-04-10 关键词
公开目录 文号
信息有效性 有效 公开形式 主动公开
内容概述

  (1991年9月20日广东省第七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过,2014年11月26日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议第一次修订)

第一章  总  则

第一条  为了节约保护与合理开发利用水资源,防治水害,实现水资源统一管理和可持续利用,推进生态文明建设,根据《中华人民共和国水法》等有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本办法。

【释义】本条是关于立法目的和立法依据的规定。

水是生命之源、生产之要、生态之基。党中央、国务院指出,促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定,必须下决心加快水利发展,切实增强水利支撑保障能力,实现水资源可持续利用。兴水利,除水害,历来是治国安邦的大事。 

1991年省人大依据1988年的《中华人民共和国水法》颁布了《广东省实施〈中华人民共和国〉办法》(以下简称原《办法》),2002年全国人大常委会修订了《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》),规定实行取水许可与水资源有偿使用制度、用水总量控制与定额管理等多项管理制度后,原《办法》的部分内容不符合《水法》的规定2006年国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》,对取水许可审批权限、日常管理、水资源费征收主体、收费标准和使用等作出了具体规定,使我省2002年制定的《广东省水资源管理条例》(以下简称原《条例》)的部分内容特别是取水许可审批与水资源费征收主体等方面的规定,与国务院行政法规的规定也不一致。由于拟修订的《办法》主要是水资源管理方面的内容,把原《办法》与原《条例》合并修订,既可以把水资源管理的内容与流域管理、水域、水工程管理和保护等内容有机结合,又有利于提高立法效率、节约立法成本。因此,省政府、省人大决定将两部法规合并修订,2014年省人大常委会将修订《办法》列入立法计划正式项目。

《办法》的立法目的是节约保护与合理开发利用水资源,防治水害,实现水资源统一管理和可持续利用,推进生态文明建设。《办法》把水资源的节约保护置于合理开发利用之前,突出了保护优先、节水优先的治水理念;鉴于水利是生态环境改善不可分割的保障系统,水资源的开发、利用、节约和保护与生态环境保护的关系非常密切,所以《办法》把推进生态文明建设作为立法目的。

《办法》是《水法》的配套实施办法,主要依据《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等涉及水资源管理的法律、行政法规制定。同时,《办法》有关实行最严格水资源管理制度的内容以及相关细化的规定,又超越了《水法》规定,所以《办法》没有简单地以“为实施《中华人民共和国水法》”作为立法目的。总体而言,《办法》的制定,既贯彻了《水法》的基本要义,又体现了党中央、国务院新的治水、管水思路和方针政策,是我省依法治水、兴水和管水的又一部重要地方性法规。                                  

第二条  本办法适用于本省行政区域内水资源管理和水害防治等活动。

本办法所称水资源,包括地表水、地下水。

【释义】本条是关于调整范围和水资源内涵的规定。

《水法》第二条规定“在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源,防治水害,适用本法。本法所称水资源,包括地表水和地下水。”在我省行政区域内的水资源开发、利用、节约、保护和管理以及防治水害等活动,是《办法》的调整范围,为避免与第一条的规定重复,把上述内容归并为“水资源管理和水害防治”,其调整范围与《水法》的规定是一致的。地热水、矿泉水属于地下水,同样受《办法》调整。

第三条  水资源属于国家所有,依法实行取水许可制度和有偿使用制度。

农村集体经济组织的水塘或者农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织管理和使用。

【释义】本条是关于水资源属性、主要管理制度和农村集体经济组织建设的水库、水塘的水的使用权的规定。

《水法》第三条规定,水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用。第七条规定,国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。

水资源属于国家所有,这是宪法的规定。《中华人民共和国宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《宪法》规定的“水流”,《水法》表述为“水资源”。从资源的所有权角度看,水资源和矿藏两种资源只有国家所有这一种所有制形式,不存在集体所有的问题。其他单位和个人可以依法享有水资源的使用权,这是各级水行政主管部门依法管理水资源过程中必须注意的问题。

为保护农村集体经济组织和农民的合法权益,基于我国广大农村的实际,《办法》规定农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织管理和使用。与《水法》的规定相比,水库、水塘的水除了归农村集体经济组织使用外,还增加了“归各该农村集体经济组织管理和使用”的“管理”二字,明确了农村集体经济组织修建的水库、水塘的管理主体是农村集体经济组织。农村集体经济组织除了享有适用的权利外,还应当承担管理的责任,体现了权责一致的原则。

第四条  县级以上人民政府应当将水资源开发、利用、节约、保护、管理和防治水害工作纳入本级政府国民经济和社会发展规划,保障资金投入,加强水利基础设施建设。

县级以上人民政府应当建立饮用水源应急预警机制,建设饮用水源应急工程,保障城乡居民用水安全。

【释义】本条是关于县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设的规定。

我省是水利大省,经过长期不懈努力,水利基础设施建设取得巨大成就。据广东省第一次全国水利普查数据,截止到2011年底,全省有水库8408座,总库容453.07亿立方米,其中大型水库382堤防总长度28900公里过闸流量1立方米每秒及以上水闸15983水电站9658座,装机容量1479.67万千瓦农村供水工程191.97万处,总受益人口5391.72万人灌溉面积3073.88万亩。北江大堤加固达标工程、飞来峡水利枢纽、乐昌峡水利枢纽、东深供水改造工程、深圳东部供水工程、广州西江引水工程、珠海竹银水源工程、潮州供水枢纽供水体系工程鉴江供水枢纽工程等一批重点和骨干工程相继建成并投入使用,为水资源优化配置、节约保护以及防治水害工作发挥了重要作用。

然而,正如《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出的,人多水少、水资源时空分布不均是我省的基本水情。洪涝灾害频繁仍然是我省的心腹大患,水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈,农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和粮食安全的最大硬伤,水利设施薄弱仍然是基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化深入发展,全球气候变化影响加大,我省水利面临的形势更趋严峻,增强防灾减灾能力要求越来越迫切,强化水资源节约保护工作越来越繁重,加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨,加快水利建设刻不容缓。因此,《办法》除了依据《水法》的规定要求县级以上人民政府将水资源开发、利用、节约、保护、管理和防治水害工作纳入本级政府国民经济和社会发展规划外,特别强调要保障资金投入,以加强水利基础设施建设。近年来部分江河受突发事件造成水污染,如北江铊污染和镉污染事故严重影响用水安全。因此,各级政府应当加强饮用水安全保障工作。 

第五条  县级以上人民政府应当建立用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度和责任考核制度。

【释义】本条是关于县级以上人民政府应当建立最严格水资源管理的四项制度的规定。

2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》要求建立最严格的水资源管理制度,2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔20123号)明确了最严格水资源管理制度具体要求,其核心内容是建立“三条红线”和“四项制度”,即建立用水总量控制制度,确立水资源开发利用控制红线,抓紧制定主要江河水量分配方案,建立取用水总量控制指标体系;建立用水效率控制制度,确立用水效率控制红线,坚决遏制用水浪费,把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程;建立水功能区限制纳污制度,确立水功能区限制纳污红线,从严核定水域纳污容量,严格控制入河湖排污总量;建立水资源管理责任和考核制度,县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。

我省虽然降雨丰沛,但是随着工业化、城市化进程的加快,水资源短缺与水环境污染等问题已集中凸显。近年来,我省在加快转型升级、建设幸福广东的进程中,特别全省重大项目布局的时候,总是感到来自水资源水环境的制约越来越大。为此,省委、省政府高瞻远瞩,高度重视,强调治水始终是兴粤的一个重大课题,将最严格管理制度作为我省促进用水方式和经济发展方式转变的重要抓手,充分发挥水资源对于促进经济转型的杠杆作用,从制度上促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。20114月《中共广东省委省人民政府关于加快水利改革发展的决定》(粤发〔20119号)将实行最严格水资源管理制度作为我省加快转变经济发展方式的战略举措,201112月省政府《广东省最严格水资源管理制度实施方案》(粤府办〔201189号 ),20122月省政府办公厅颁布实施《广东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》(粤办函〔201252号),成为全国率先出台水资源管理责任考核办法的省份。

最严格水资源管理制度是党中央、国务院为解决我国水资源管理存在的突出问题而开出的一剂治水猛药良方,是应对当前日益突出的水资源问题、履行水利社会管理职能的重要抓手,是加快转变经济发展方式的战略举措,是我国基本的水资源公共政策。《办法》将最严格水资源管理制度确定的基本制度、主要内容和具体要求融入到相关的法律条文中,以法律规范的形式把党中央、国务院新时期的治水思路固定下来,用法的力量保障最严格水资源管理制度的有效实施。

最严格水资源管理制度的最大创新在于其管理目标的定量化、管理手段刚性化与管理行为制度化,核心是实行“红线”管理——像严格管理土地一样严格管理水资源。实行最严格水资源管理制度应重点把握“六个转变”:一是在管理理念上,从供水管理向需水管理转变;二是在规划思路上,从开发利用优先转变为节约保护优先;三是在保护举措上,从事后治理向事前预防转变;四是在开发方式上,从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变;五是在用水模式上,从粗放利用向高效利用转变;六是在管理手段上,从单项管理向综合管理转变。

第六条  县级以上人民政府应当统筹规划、协调实施取水、供水、用水、排水、水环境治理和防洪排涝等涉水事务,实行城乡水资源统一管理。

【释义】本条是关于县级以上人民政府实行城乡水资源统一管理责任的规定。

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出要“完善水资源管理体制。强化城乡水资源统一管理,对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施,促进水资源优化配置。完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度,建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。进一步完善水资源保护和水污染防治协调机制。”

实行水务改革,划转相关职能后,其事权、人权、财权应当同时划转,才能取得较好效果,比如深圳、广州等。各地应当因地制宜,结合实际,在政府的统一领导和统筹协调下,稳妥推行水务改革或者实行水资源一体化管理。

第七条  各级人民政府应当推行节约用水措施,推广节约用水新技术、新工艺,发展节水型工业、农业和服务业。

【释义】本条是关于各级人民政府应当推行节水措施的规定。

《水法》第八条规定,国家厉行节约用水,大力推行节约用水措施,推广节约用水新技术、新工艺,发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会。2014年年初,习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路,把节水放在优先的位置。我省人均水资源量只有世界人均的1/4,低于全国人均水平,逼近国际公认的年人均水资源1700立方米的警戒线。水源性缺水、水质性缺水和工程性缺水并存,水资源问题已经成为制约我省经济社会可持续发展的瓶颈。2013年我省用水总量为443.16亿立方米,而国务院下达给我省2030年的用水总量控制指标只有450.18亿立方米,是全国唯一用水总量控制指标不断减少的省份,用水紧张局面已迫在眉睫。《办法》贯彻“节水优先”原则,进一步强化节约用水管理,并设“水资源节约使用”专章,对节约用水工作进行具体规范。

第八条  各级人民政府应当加强基本水情和水法制宣传教育,提高公民的水资源保护意识、节水意识和水患意识。

报刊、广播、电视、网络等媒体应当加强对水资源保护与节约用水的宣传和舆论监督。

【释义】本条是关于政府和公共传媒应当加强水法制宣传教育和舆论监督的规定。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。要推动全社会树立法治意识,坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,深入开展法治宣传教育,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。要把法治教育纳入国民教育体系,从青少年抓起,在中小学设立法治知识课程。要健全媒体公益普法制度,加强新媒体新技术在普法中的运用,提高普法实效。所以,加强基本水情的宣传和水法制教育,不仅是各级政府及其有关部门的责任,也是新闻媒体应尽的责任。

十八届四中全会还指出,实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,各级水行政主管部门是实施《办法》的主管部门,应当在各级政府的领导下,利用新闻媒体和其他各种方式,加强水法制宣传教育,普及公众的法律知识,提高公众保护水、珍惜水、节约水的意识,造福人民。

要做好基本水情的宣传工作,首先要准确把握好我省的基本水情。经过多年努力,我省初步建成具有抵御一定标准洪水能力的防洪除涝工程和非工程体系;初步形成具备一定调配能力,基本满足国民经济和社会发展的水资源调配系统;水生态环境得到较大的改善;水管理走上法制化的轨道。但随着经济社会的快速发展,水资源已成为制约经济社会发展的关键因素。我省与全国的情况大致一样,存在水多、水少和水脏的问题。主要表现在:一是防洪保安标准低,致灾风险越来越高,与经济社会发展不适应;二是部分地区缺水现象日趋严重,全省部分地区不同程度地出现水源性、水质性和工程型缺水;三是水资源的调配能力不强,水利用效率低;四是部分江河湖泊污染日趋严重,而且仍呈发展态势;五是管理体制、机制亟待改革深化;六是执法力度有待加强等。

第九条  县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

省流域管理机构在所管辖的范围内履行法律、法规和省人民政府水行政主管部门依法授予的流域水资源管理和监督职责。

县级以上人民政府其他有关部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

【释义】本条是关于水资源管理职责分工的规定。

《水法》对水资源的管理体制作出了具体的规定。第十二条规定,国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。 国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。上述规定确定了县级以上人民政府水行政主管部门是本行政区域的水资源主管部门。 

 《水法》第十三条明确了其他有关部门的水资源管理职责,规定县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。 

    《办法》依照《水法》的规定,明确了水资源管理部门的职责分工。对流域管理机构的职责分工,与《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》第四条的规定保持一致。

第十条  编制水资源规划、拟订用水定额、调整水价,应当采取论证会、听证会,或者通过网络公开等方式,广泛听取专家和公众意见。

【释义】本条是关于涉及重大公共利益的决策事项应当广泛征求意见的规定。

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,要健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。

水资源规划是水资源开发利用的依据,关系到单位和个人能否合理开发利用水资源的重大利益;行业用水定额关系到众多企业的用水量和经营成本,供水价格关系到千家万户的生产生活,都是与公众利益密切相关并需由政府或者有关行政主管部门依法决策的重大事项,应当广泛听取公众和专家的意见,了解相关方面的合理诉求,维护好各方面的合法权益。

《广东省行政决策听证办法》对应当采取听证方式听取意见的重要行政决策作出了规定。由于听证会、论证会的参会代表名额有限,各地还可结合实际,在官方网站、新闻媒体等公开相关决策事项,广泛听取公众和专家意见。此外,行政决策还必须进行合法性审查,由各级水行政主管部门的法制工作机构或者政府法律顾问等,对决策内容、程序、条件等是否符合法律法规的规定进行审查,然后才能由领导集体讨论决定。

第十一条  公民、法人和其他组织依法享有合理开发、利用水资源的权利,依法履行保护水资源、水工程、水生态环境和节约用水的义务。

鼓励公民、法人和其他组织以独资、参股、承包、租赁等多种形式依法投资建设、经营管理水工程,其合法权益受法律保护。

【释义】本条是关于开发利用水资源的权利和义务的规定。

    《水法》第六条规定,国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源,并保护其合法权益。依法开发利用水资源,是国家保障的一项基本权利。有权力就有责任、有权利就有义务,权利与义务总是相生相伴的。《水法》同时规定,开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务,有节约用水的义务。《办法》对上述规定进行适当拓展,要求公民、法人和其他组织依法履行保护水工程、水生态环境的义务,以维护水安全,保护人类共同的家园。

    水资源是重要的公共资源,水安全也要靠公众共同维护。除了增加公共财政投入外,还应当鼓励社会力量投资建设水利工程。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出,要广泛吸引社会资金投资水利,鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式,拓宽水利投融资渠道,吸引社会资金参与水利建设。鼓励农民自力更生、艰苦奋斗,在统一规划基础上,按照多筹多补、多干多补原则,加大一事一议财政奖补力度,充分调动农民兴修农田水利的积极性。上述精神为改变水利固有的投融资模式、增加水利投入渠道指引了方向。《办法》充分吸收中央精神,作出了鼓励公民、法人和其他组织以独资、参股、承包、租赁等多种形式依法投资建设、经营管理水工程的规定,并保护其合法权益。

第二章 水资源规划

第十二条  水资源规划包括综合规划和专业规划。专业规划应当服从综合规划。

综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用总体状况编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。专业规划是指水资源保护、节约用水、防洪、治涝、灌溉、供水、水力发电、水土保持、航道、渔业等规划。

【释义】本条是关于水资源规划种类的原则规定。

《水法》第十四条规定,开发、利用、节约、保护水资源和防治水害,应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划;区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。前款所称专业规划是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。 

《水法》对水资源规划的种类、相互关系、综合规划的内容、专业规划的范围均规定得较为详细,《办法》主要从保持条文结构完整的角度考虑,引用了上位法的部分内容。同时,根据我省的实际情况,对专业规划的范围作出了调整,删除了“竹木流放、防沙治沙”规划,把“航运”规划修改为“航道”规划。

为规范规划的分类、编制、审批和实施等工作,2010年水利部颁布了《水利规划管理办法(试行)》(水规计2010143号),将规划分为国家、流域和区域三级。国家规划包括战略规划、发展规划和专项规划;流域规划包综合规划、专业规划和专项规划;区域规划包括发展规划、综合规划、专业规划和专项规划,并对其他相关内容作出了具体规定。20128经省人民政府同意省水利厅、省发展和改革委员会联合印发了《广东省水利规划管理细则(试行)》(粤水规计〔201263号)。上述法律、法规和规范性文件的出台,为我省水资源规划的编制工作提供了翔实的依据。

我省的水资源规划,从流域层面一般分东江流域、西江流域、北江流域、韩江流域、珠江三角洲、粤东沿海诸河和粤西沿海诸河七大流域。此外,也有针对跨地级行政区河流单独开展的规划,如练江流域综合整治规划。从区域层面,一般分为省级、市级和县级三级,按行政区域范围分别进行规划。此外,还有跨地级行政区的区域规划,如按珠江三角洲地区、粤东地区、粤西地区和粤北地区四大经济区开展的规划。

第十三条  编制水资源规划,应当进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价,由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。

全省及跨地级以上市的水资源综合规划由省人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和地级以上市人民政府编制,报省人民政府批准,并报国务院水行政主管部门备案。

市、县、区人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关人民政府,依据上一级人民政府批准的水资源综合规划,编制本行政区域的水资源综合规划,报本级人民政府批准,并报上一级水行政主管部门备案。

专业规划由县级以上人民政府有关部门按照规定权限组织编制,经征求同级其他有关部门意见后,报本级人民政府批准。其中,防洪规划、水土保持规划、抗旱规划的编制批准,依照有关法律、法规的规定执行。

【释义】本条是关于水资源规划编制程序和审批权限的规定。

《水法》第十六条规定,制定规划,必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价,由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。 

水资源规划是为水资源可持续利用和管理提供的重要基础,要编制好水资源规划,必须查清水资源及其开发利用现状、分析和评价水资源承载能力,根据经济社会可持续发展和生态环境保护对水资源的要求,提出水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和综合治理的总体布局及实施方案,促进人口、资源、环境和经济的协调发展,达到以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展的目标。 从实践看,各地编制水资源规划主要以委托第三方编制为主,水行政主管部门会同同级发展改革、环境保护、国土资源等部门进行的科学考察和调查评价工作相对薄弱,需要做的更细、更实、更有针对性。

    对规划的编制程序和审批权限,《水法》第十七条规定,除国家确定的重要江河、湖泊以及跨省、自治区、直辖市行政区域以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划,由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制,报本级人民政府或者其授权的部门批准,并报上一级水行政主管部门备案。 专业规划由县级以上人民政府有关部门编制,征求同级其他有关部门意见后,报本级人民政府批准。其中,防洪规划、水土保持规划的编制、批准,依照防洪法、水土保持法的有关规定执行。 

依照《水法》的上述规定,本条第二、第三、第四款分别规定了综合规划、专业规划的编制程序和审批权限。为提高规划的执行效力,《办法》规定综合规划应当经过有审批权的人民政府批准,取消了经政府授权的部门批准的内容。自《水法》和相关法律法规颁布以来,各级水行政主管部门依法履行职责,根据实际需要编制相关水资源规划,工作卓有成效。存在的突出问题是,部分规划编制、审查和征求意见等手续完成后,没有及时报送本级人民政府批准,或者报送后没有及时协调跟进,规划未得到政府的批准。从法律效力看,未经过有审批权的人民政府批准的规划,是不具备法律效力的。但是,按照《水法》第十九条的规定,建设水工程,必须符合流域综合规划,工程可行性研究报请批准前,有关流域机构或者水行政主管部门应当对水工程的建设是否符合流域规划进行审查并签署意见,因此,如果水行政主管部门以未经批准的规划作为依据出具了规划审查意见,属于不符合法律规定的行为。为避免与实际需要脱节,各地应当加快工作进度,尽快完成相关规划的报批手续,依法办理规划审查手续,以避免发生违法行政和越权审批行为。

《水法》规定的“国家确定的重要江河、湖泊”以及“跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊”,具体是指哪些江河、湖泊,国家尚未明确界定。据了解,“十三五”期间,为进一步加强河流水系管理,明晰中央和地方事权划分,水利部将研究制定河流等级及划分标准,确定国家重要江河以及跨省、自治区、直辖市行政区域的其他江河。在此基础上,我省也将相应研究确定全省重要江河跨地级以上市的河流目录,为编制、审批水资源规划提供依据。

第十四条  水资源规划批准后,批准机关应当按规定公开。

规划编制部门应当定期对规划的实施情况组织评估。规划需要修改的,按照编制程序报原批准机关批准。

【释义】本条是关于水资源规划信息公开和评估修改的规定。

    《中华人民共和国信息公开条例》第九条规定,行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。第十条规定,县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息:(一)行政法规、规章和规范性文件;(二)国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策。水资源规划既涉及公民、法人或者其他组织的切身利益,又需要社会公众广泛知晓或者参与,依法应当由行政机关主动公开。向社会公开水资源规划,是行政机关应当履行的义务。由于规划是经县级以上人民政府批准的,规划的批准机关是县级以上人民政府,故批准规划的人民政府应当通过政府公众网站、新闻媒体等依法将规划内容公开。

规划的效果需要实践来检验,规划实施一段时间后,规划的组织编制机关应当对规划的实施情况进行评估。《水利规划管理办法(试行)》第三十八条规定,各级水行政主管部门要建立健全对规划实施的评估制度,适时组织开展水利规划实施情况的中期评估和后评价工作,及时发现规划实施中的问题,提出规划调整或修订的意见,提高规划的实施效果。《广东省水利规划管理细则(试行)》规定,发展规划通常规划期为5-10年,一般每5年编制一次。综合规划通常规划期为15-20年,一般每10年左右进行修订。专业规划通常规划期为15-20年,一般每10年左右进行修订。通过评估认为确实需要修订的,应当依照规划的编制程序组织修订,并报规划的原批准人民政府批准。

对规划实施问题,《广东省水利规划管理细则(试行)》规定:“资源规划一经批准,必须严格执行”;“各级水行政主管部门是水利规划的组织实施主体,应加强规划实施的组织领导,及时对规划的目标和任务进行分解,制定实施方案,明确责任分工,确保规划中各项目标和任务落到实处在规划实施过程中,各级人民政府的重视程度是规划实施效果的关键因素,要将水资源规划确定的各项目标、任务纳入国民经济和社会发展相关规划,才能使实施规划真正变成有效的行动。各有关部门要按照职能分工,配合水行政主管部门,加强规划项目实施的指导、组织、协调以及监督,这是规划实施取得成效的保障。

自《水法》颁布实施以来,我省颁布实施的规划主要有《广东省水资源综合规划》、《广东省主要河道采砂控制规划》、《广东省珠江河口滩涂保护与开发利用规划》、《广东省韩江河口滩涂保护与开发利用规划》、《广东省地下水保护与利用规划》、《广东省水利发展“十二五”规划》、《广东省流域综合规划》等。水中长期供求规划、水资源保护规划、水土保持规划治涝规划、水能资源开发规划、海堤规划等正在编制中。今后要重点做好已批规划的实施和评估,同时加快完成水中长期供求规划等重点规划的编制,并适时启动防洪规划的修订工作。

第十五条  水资源规划应当与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和环境保护规划等相协调,兼顾各地区、各行业的需要。

编制土地利用总体规划、城乡规划等规划,应当充分考虑水资源综合规划、专业规划确定的主要目标,并统筹安排水工程建设用地。

【释义】本条是关于水资源规划与其他重要相关规划的协调关系的规定。

《水法》第十五条规定,流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划,应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调,兼顾各地区、各行业的需要。本条第一款依照上位法的规定,处理好水资源规划与相关重要规划的协调关系,并根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定将“城市总体规划”修改为“城乡规划”。

本条第二款规定的是土地利用总体规划、城乡规划应当统筹安排水利建设用地等问题。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出,水利是现代农业建设不可或缺的首要条件,是经济社会发展不可替代的基础支撑,是生态环境改善不可分割的保障系统,具有很强的公益性、基础性、战略性。水利基础设施的建设用地需要,应当纳入土地利用总体规划和城乡规划的范畴。对此,相关法律也是有明确规定的:

《中华人民共和国土地管理法》第四条规定,国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。同时在第二十三条规定,江河、湖泊综合治理和开发利用规划,应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内,土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划,符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定,城市、镇的规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。第二十五条规定,编制城乡规划,应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。县级以上地方人民政府有关主管部门应当根据编制城乡规划的需要,及时提供有关基础资料。第三十五条规定,城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地,禁止擅自改变用途。

由此可见,土地管理法和城乡规划法对水利基础设施建设用地是重点照顾、充分考虑的。各级人民政府水行政主管部门应当加强与国土、规划行政主管部门的沟通协调,及时反映水利基础设施建设的用地需求,主动提供相关材料,配合国土和规划主管部门在编制土地利用总体规划和城乡规划时把水利基础设施建设用地需求纳入规划范围。

近年来,由于城市化进程加快城市建设等对土地需求越来越大,土地资源越来越紧张。一些地方在制定土地利用规划或城市建设过程中,缺乏与水资源规划的有效衔接,导致把江河水域规划为耕地或建设用地的情况,削弱了江河湖库行洪、蓄洪能力,影响防洪安全。第二次全国土地调查发现我省253万公顷耕地有部分位于江海堤围、河道、湖泊管理范围内。《水法》和《防洪法》规定,禁止围湖造地和围垦河道,并明确了河道、堤防管理范围的有关管理要求。因此,应加强土地利用总体规划和水资源规划协调衔接河流湖泊管理范围内的耕地和建设用地要严格根据国家有关政策和我省河湖整治的总体安排逐步调整。

此外,在推进城市化的过程中,有些地方片面追求扩大城镇规模,水资源、水环境承载能力考虑不足,导致城市建设发展出现供水水源不足、城市水环境恶化、城市内涝等系列问题。因此,还要做好城市总体规划和水资源规划的衔接

第十六条  国民经济和社会发展规划、城乡规划的编制,重大建设项目的布局,应当与当地水资源条件和防洪要求相适应,并进行科学论证。上述规划和布局报请批准前,应当征求同级水行政主管部门的意见。

【释义】本条是关于开展规划水资源论证的规定。

《水法》第二十三条规定,国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局,应当与当地水资源条件和防洪要求相适应,并进行科学论证;在水资源不足的地区,应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出,加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作,国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局,要与当地水资源条件和防洪要求相适应。水资源的承载能力是制约经济社会发展的重要因素,也是影响城乡规划、重大项目布局实施效果的制约因素。因此,上述重要规划和重大建设项目的布局,应当充分考虑当地的水资源条件和防洪要求,并进行科学论证。为满足相适应的要求,《办法》进而规定了上述规划和布局报请批准前,应当征求同级水行政主管部门的意见,这是对《水法》规定的具体化,有利于增强规划水资源论证的科学性、合理性。

《中共广东省委广东省人民政府关于加快我省水利改革发展的决定》和《印发广东省最严格水资源管理制度实施方案的通知》明确国民经济和社会发展规划以及城市总体规划、重大建设项目布局,必须开展规划水资源论证,省发展改革委负责将最严格水资源管理制度建设纳入经济社会发展总体规划,牵头推进规划水资源论证制度建设。2010年,水利部部署全国各地开展规划水资源论证试点工作,我省深圳、佛山等地逐渐推行了规划水资源论证报告书编制工作,积极探索实践规划水资源论证的有效模式,为全省实施规划水资源论证提供了经验和示范。我省将进一步规范规划水资源论证制度,建立健全符合我省实际的水资源合理配置、高效利用体系和经济社会发展与区域水资源承载能力相协调的发展模式。各级发展改革部门和水行政主管部门要切实加大规划水资源论证工作力度,使水资源论证工作着力点从微观层面进入到宏观层面。

第三章  水资源开发利用

第十七条  开发利用水资源,应当服从防洪总体安排,合理开发利用地表水,控制开采地下水,鼓励开发利用雨水、洪水资源和水资源回收利用。

单位和个人在开发利用水资源时,不得危害公共安全,不得损害公共利益和他人的合法权益,不得擅自改变水流的自然流向。

【释义】本条是关于开发利用水资源的基本原则的规定。

《水法》第二十条规定了开发利用水资源应当遵守的基本原则,“开发、利用水资源,应当坚持兴利与除害相结合,兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益,充分发挥水资源的综合效益,并服从防洪的总体安排。”第二十一条规定了水资源配置的先后顺序,“开发、利用水资源,应当首先满足城乡居民生活用水,并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源,应当充分考虑生态环境用水需要。”第二十三条规定应当综合利用水资源,“地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况,按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则,合理组织开发、综合利用水资源”。上述规定比较具体,对《水法》已有的规定,《办法》尽量不重复。

省多年平均降水量1771毫米,年内降水主要集中在汛期410月,约占全年降水量的75%95%年际之间相差较大,最大年降水量是最小年的1.84倍,个别地区甚至达到3。全省多年平均水资源总量1830亿立方米,多年平均入境水量2361亿立方米。水资源利用以地表水为主,2013年全省地表水源供水量425.6亿立方米,占总供水量的96.0%,地下水源供水量15.9亿立方米,仅占总供水量的3.6%

《办法》结合我省降水、地表水资源较丰沛,过境水量较多的实际,规定要优先开发利用地表水。过量开采地下水容易造成地面沉降,引发海水入侵等次生灾害,我省地下水资源应优先作为备用水源予以严格保护,限制开发利用。地表水相对不足或者通过工程引水难以满足供水需要的地区,也可以开发利用地下水,但要加以控制,防止地面沉降等灾害。由于我省水资源时空分布不均,且与生产力布局不相匹配,大量的水资源以洪水的方式流入大海,《办法》规定鼓励开发利用雨水、洪水资源。近年来东莞、珠海、深圳等地科学规划建设水资源调配工程,采用河湖连通、增加水库储蓄能力等方式,充分利用雨洪资源,提高了供水安全保障能力。

我省用水总量大,排放的废污水量也大。2013年全省废污水排放总量达121.3亿吨(不包括火核电直流冷却水排放量36.7亿吨和矿坑排水量0.1亿吨),其中75.8%91.9亿吨的废污水排入河湖水库。全省55.7%的入河废污水量集中在珠江三角洲,珠江三角洲地区面临巨大的水环境压力2013年全省水功能区达标率为46.6%全省Ⅳ至劣Ⅴ类受污染河长占总评价河长8836公里的20.5%,主要污染项目为氨氮、高锰酸盐指数、溶解氧、总磷和五日生化需氧量等因此,各地应加大水资源的回收利用和综合利用,积极推进中水回用,减少废污水排放量,既降低污水处理成本,又减轻对水资源的污染破坏。《办法》鼓励水资源回收利用,并在后面的条款中对直接取用污水处理回用水的,给予免征水资源费的政策。

由于水资源开发特别是建设小水电站、乡村自行建设的饮水工程、农田灌溉工程等引起的用水纠纷较多,有的对生态环境造成较大破坏,有的引发村民之间甚至村与村之间的水事纠纷,协调难度大,不利于维护社会和谐稳定。因此需要对不利于合理开发利用水资源及引发社会矛盾的行为进行规范。《办法》在《水法》第二十八条“任何单位和个人引水、截(蓄)水、排水,不得损害公共利益和他人的合法权益”的基础上,增加不得影响公共安全,不得擅自改变水流的自然流向的规定。

第十八条  地级以上市行政区域的用水总量控制指标,由省人民政府水行政主管部门根据国家下达的用水总量控制指标、水资源综合规划等拟订,经征求同级有关部门和地级以上市人民政府意见后报省人民政府批准。

县级行政区域的用水总量控制指标,由地级以上市人民政府水行政主管部门在省下达的控制指标内拟订,经征求同级有关部门和有关县级人民政府意见后报本级人民政府批准。

【释义】本条是关于实行用水总量控制制度的规定。

《水法》第四十七条规定国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》规定,实行用水总量控制制度,确立水资源开发利用控制红线,抓紧制定主要江河水量分配方案,建立取用水总量控制指标体系。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2013〕3号)提出加强水资源开发利用控制红线管理,严格实行用水总量控制。《中共广东省委广东省人民政府关于加快我省水利改革发展的决定》和《广东省最严格水资源管理制度实施方案》明确了全省2015年用水总量控制指标并分解下达到各地级以上市各地市也已相应将省下达指标分解下达到各县(区),形成了省、市、县三级用水总量控制指标体系,这是各地必须认真控制和执行的红线,也是完成国家对我省考核任务的前提。本条规定是落实《水法》规定和国家及省确定的用水总量控制指标的具体措施

用水总量,是指在一定区域和期限内可以开发利用的地表水、地下水以及区域外调入水量的总和。实施用水总量控制制度,从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应实现水资源可持续利用,保障全省经济和社会可持续发展。实行用水总量控制制度,应当遵循全面规划、科学配置、统筹兼顾、以供定需的原则,统筹利用区域外调入水、地表水、地下水,合理安排生活、生产和生态用水,促进地下水采补平衡,保障水资源可持续利用

2013年我省用水总量已经达到443.16亿立方米,而国务院下达给我省2030年用水总量控制指标为450.18亿立方米,是全国唯一用水总量控制指标不断减少的省份,在用水总量控制指标范围内促进我省经济社会可持续发展,是摆在各级人民政府和水行政主管部门面前的一道难题,必须设法破解。根据国务院的规定,各级人民政府是实施用水总量控制制度的责任主体,水行政主管部门负责本行政区域内用水总量控制的监督和管理工作。全省用水总量控制指标,应当在国家下达的用水总量控制指标内制定。地级以上市行政区域的用水总量控制指标,由省人民政府批准;县级行政区域的用水总量控制指标,由地级以上市人民政府批准。指标一经批准,必须执行;如需调整应当按原制定程序经原审批机关批准。

第十九条  本省行政区域内的东江、西江、北江、韩江及其他跨地级以上市行政区域的流域水量分配方案,由省人民政府水行政主管部门征求同级有关部门和有关地级以上市人民政府意见后制订,报省人民政府批准。

前款规定以外的其他跨县级行政区域的流域水量分配方案,由地级以上市人民政府水行政主管部门征求同级有关部门和有关县级人民政府意见后制订,报本级人民政府批准。

【释义】本条是关于流域水量分配方案的制定程序和批准权限的规定。

制定流域水量分配方案,是从流域层面实施用水总量控制的基础工作。《水法》第四十五条规定,调蓄径流和分配水量,应当依据流域规划和水中长期供求规划,以流域为单元制定水量分配方案。跨省、自治区、直辖市的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案,由流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府制订,报国务院或者其授权的部门批准后执行。其他跨行政区域的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案,由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关地方人民政府制订,报本级人民政府批准后执行。水利部《水量分配暂行办法》第四条规定,省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关地方人民政府制订,报本级人民政府批准。

流域水量分配是指对流域水资源可利用总量或者可分配的水量向行政区域进行逐级分配,确定行政区域生活、生产可消耗的水量份额或者取用水水量份额,是行政区域在该流域最大可能获取的水资源量。实施水量分配,对促进流域水资源优化配置,合理开发、利用、节约、保护水资源具有重要意义。《取水许可和水资源费征收管理条例》第十五条规定,批准的水量分配方案或者签订的协议是确定流域与行政区域取水许可总量控制的依据,进一步确立了流域水量分配方案的法律地位。

《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》第十三条规定,流域水量分配方案,由省人民政府水行政主管部门会同相关地级以上市人民政府制订,并征求省人民政府有关部门意见后,报省人民政府批准。《办法》对东江、西江、北江和韩江流域的水资源分配方案的制定程序与上述规定保持一致。目前,我省东江、鉴江水量分配方案已经省政府分别于2008年、2010年批复实施,其他主要江河的水量分配方案也在逐步制定。

各地在制定流域水量分配方案时,要注意流域水量分配实行分级管理,由共同的上一级水行政主管部门组织制定后报本级人民政府批准,不得越级分配流域水量,其中不跨县的流域水量分配方案由县级负责分配。流域水量分配应当与行政区域用水总量控制指标相衔接,行政区域的阶段用水总量控制指标不得高于流域分配至相同行政区域的用水指标。

流域水量分配方案经批准后,应当严格执行;如确需调整,应当按制定程序报原批准机关批准

第二十条  县级以上人民政府水行政主管部门和省流域管理机构应当根据水量分配方案制定水量调度计划并组织实施。

发生干旱灾害、咸潮灾害、重大水污染事故等特殊情况,或者河流重要控制断面流量小于设定的最小下泄流量时,县级以上人民政府防汛指挥机构或者省流域管理机构应当按照经批准的应急调度预案,实行应急调度。

水量调度计划和应急调度预案经批准后,相关流域的人民政府及其有关部门、水力发电等取用水单位和工程管理单位必须执行。

【释义】本条是关于水量调度计划和应急调度预案的规定。

第一款对水量调度计划和实施主体作出规定。《水法》第四十六条规定,县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量,制定年度水量分配方案和调度计划,实施水量统一调度;有关地方人民政府必须服从。《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》第十四条规定,流域管理机构会同相关地级以上市人民政府水行政主管部门,根据流域水量分配方案、年度预测来水量、用水计划、水资源节约与保护以及水功能区达标等情况,制订流域年度水量调度计划,报省人民政府水行政主管部门批准。流域水量调度执行年度水量调度计划,实行统一调度。我省的年度水量调度计划一般分为汛期和枯水期两个时段。流域水量统一调度对规范用水秩序、确保供水安全,促进流域及区域经济社会可持续发展具有重要意义。《办法》的规定与现有的法律法规规定紧密衔接,赋予省流域管理机构必要的实施权限,以加强流域水资源的调度管理。

第二款是对特殊情形下实行应急调度作出的规定。《水法》

第四十五条第三款规定,水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案经批准后,有关地方人民政府必须执行。《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》第十六条规定,流域内发生严重干旱、河流重要控制断面流量小于最小下泄流量、水库运行故障、重大水污染事故等情况的,水行政主管部门和流域管理机构应当实施应急调度。第十七条规定,旱情紧急情况的流域水量调度预案由流域管理机构会同相关地级以上市人民政府水行政主管部门制订,经省人民政府水行政主管部门审查后,报省人民政府批准。发生旱情紧急情况的,经省人民政府水行政主管部门同意,流域管理机构应当会同相关市、县人民政府水行政主管部门组织实施旱情紧急情况的水量调度预案。

第三款是对调度计划和应急调度预案的法律地位作出的规定。《水法》第四十五条第三款规定,水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案经批准后,有关地方人民政府必须执行。经过多年的投资建设,水利枢纽、水力发电站和水库的投资主体多元化,仅要求各级人民政府投资建设的水利工程服从调度计划和应急调度预案已不能满足统一调度的要求。水利枢纽、拦河式水电站等业主为追求更大的发电效益,拖延或者变相执行水量调度计划和应急调度预案的情况时有发生,而现行的法律法规对上述行为缺乏有针对性的规定。因此,除了要求各级政府及其相关部门应当执行调度计划和应急调度预案外,特别规定 “水力发电等取用水单位和工程管理单位” 应当服从水量调度计划和应急调度预案的要求。这也在一定程度上解决了“水调”(供水、防洪等公益性调度)与“电调”(发电效益等经营性调度)的关系问题,明确“电调”应当服从“水调”。

第二十一条  利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊、水库或者地下取用水资源的,应当向审批机关申请领取取水许可证。

依法取得取水权的单位和个人,对水资源占有、使用、收益的合法权益受法律保护。

【释义】本条是关于需要办理取水许可证的范围和保障取水人合法权益的规定。

取水许可制度,是水资源管理中最重要、最能体现水资源属于国家所有的一项制度,是落实最严格水资源管理制度的重要抓手。实施取水许可制度,有利于水资源统一管理,有利于国家对水资源的合理配置,有利于促进水资源的合理开发和高效利用,有利于遏制用水浪费,保护取水权人的用水权益,促进水资源的节约、保护和可持续利用。

法律法规对取水许可已经建立了相当完善的一套制度。《水法》第七条规定,国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。第四十八条规定,直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。但是,家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条规定,本条例所称取水,是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人,除本条例第四条规定的情形外,都应当申请领取取水许可证,并缴纳水资源费。《取水许可管理办法》(水利部第34号令)第七条规定, 直接取用其他取水单位或者个人的退水或者排水的,应当依法办理取水许可申请。我省自1995年开始全面实施取水许可制度。到2013年,全省审批发放取水许可证1.2万多套,审批水量6000多亿立方米(其中河道外200多亿立方米,其余主要为河道内水力发电用水)。

《办法》第一款将需要办理取水许可的范围从江河、湖泊或者地下细分为江河、湖泊、水库或者地下,增加在“水库”取水需要办理取水许可证的规定,这是需要特别注意的地方,也是本次立法解决的一个管理难点。增加的理由主要有两点:一是与《水法》第二条第二款“本法所称水资源,包括地表水和地下水”规定的水资源内涵保持一致, 水库是地表水的重要载体,水库水属于地表水资源,理应属于办理取水许可证的范围;二是破解水资源管理漏洞、实行取用水总量控制制度的迫切需要。从全省情况看,由于江河水质受污染日趋严重,为保障居民饮水安全,从水库取水已成为保障居民用水安全的重要途径。比如,河源市拟建设市区供水工程,计划从新丰江水库直接取水,设计日取水量64万立方米。按照以前的规定,新丰江水库是取水单位,水库管理单位办理取水许可证后,河源市区供水工程无需再办理取水许可证。对于日取64万立方米的大型取水单位,如果不办理取水许可证,水行政主管部门就无法对其下达取水计划,对取水、退水情况等也难以进行有效的监督管理,实行最严格水资源管理制度中的用水总量控制制度也难以落实到位。所以,必须把直接从水库取水的单位纳入取水许可管理的范围,这是多年来我省水资源管理工作中迫切需要解决的难题。

依法取得取水权的单位和个人,这里的“依法”包括依照《办法》及相关法律和行政法规。水资源属于国家所有,是重要的公共资源,单位和个人开发、利用水资源必须符合水资源规划,并依法经过批准。取水单位和个人非法取水的,应当受到法律制裁。通过合法途径获得取水权的,应当对其水资源占有、使用、收益的合法权益进行保护。如果他人非法侵害取水权人的合法权益,可以请求行政机关和司法机关依法进行保护。

第二十二条  下列取水由省人民政府水行政主管部门审批:

(一)省管水利工程取水;

(二)跨地级以上市行政区域取水;

(三)日取地表水十五万立方米以上的非农业取水。

其他取水由县级以上人民政府水行政主管部门按照省人民政府规定的审批权限审批。

【释义】本条是关于各级水行政主管部门取水许可审批权限的规定。

《取水许可和水资源费征收管理条例》第十四条规定,取水许可实行分级审批。下列取水由国务院水行政主管部门设立的流域管理机构审批:(一)长江、珠江等的干流以及其他跨省、自治区、直辖市河流、湖泊的指定河段限额以上的取水;(二)省际边界河流、湖泊限额以上的取水;(三)跨省、自治区、直辖市行政区域的取水;(四)由国务院或者国务院投资主管部门审批、核准的大型建设项目的取水;(五)流域管理机构直接管理的河道(河段)、湖泊内的取水(珠江流域的指定河段和限额以及流域管理机构直接管理的河道(河段)、湖泊,水利部《关于授权珠江水利委员会取水许可管理权限的通知》(水政资〔1994〕555号)规定)。其他取水由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府规定的审批权限审批。原《广东省水资源管理条例》第十八条规定了省、市、县水行政主管部门的分级取水许可审批权限。本条规定基本维持原办理取水许可手续的分级管理思路,同时为适应中央和国务院关于简政放权的治国理念,将省管水利工程以外的有关水电工程和农业用水等取水审批权限下放地市,并授权给省人民政府规定市、县两级水行政主管部门的取水审批权限。

在省政府对市、县两级取水许可审批权限作出调整前,各地应当依照原《广东省水资源管理条例》规定的分级审批权限办理审批发证手续。

第二十三条  家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等月取水二百立方米以下,以及农业灌溉、水产养殖年取地表水十万立方米以下的,不需要申请领取取水许可证。

【释义】本条是关于免于办理取水许可证的取水情形的规定。

《取水许可和水资源费征收管理条例》第四条规定,下列情形不需要申请领取取水许可证:(一)农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的;(二)家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的;(三)为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取(排)水的;(四)为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的;(五)为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。前款第(二)项规定的少量取水的限额,由省、自治区、直辖市人民政府规定;第(三)项、第(四)项规定的取水,应当及时报县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构备案;第(五)项规定的取水,应当经县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构同意。原《广东省水资源管理条例》第十六条规定,“下列取水不需要申请取水许可证:(一)家庭生活、禽畜饮用月取水量一百立方米以下的;(二)用人力、畜力或其他简易方法非营利性月取水量一百立方米以下的;(三)农业灌溉、水产养殖年取地表水量十万立方米以下的;(四)农业抗旱应急取水的;(五)为消除对公共安全或者公共利益的危害而必须取水的;(六)为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全而必须取水的;(七)农村敬老院、中小学校自用直接取水的。《办法》结合我省实际,把家庭生活、禽畜饮用月取水从一百立方米增加为二百立方米,放宽了家庭生活零星散养、圈养禽畜饮用取水办证的条件;同时,保留了农业灌溉和水产养殖年取地表水量十万立方米以下的免于申请取水许可证的规定,减轻了农民和养殖户的负担。其他免于办理取水许可证的,则按照有关法律法规的规定处理。

第二十四条  新建、改建、扩建下列建设项目,申请人应当在申请办理取水许可手续时向审批机关提交具有相应资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书:

(一)日取地表水五千立方米以上的;

(二)日取地下水一百立方米以上以及在地下水限制开采区开采地下水的;

(三)水力发电总装机一千千瓦以上的;

(四)洗矿、造纸、电镀、印染、规模养殖等污染较大的。

新建、改建、扩建下列建设项目,申请人应当在申请办理取水许可手续时向审批机关提交具有相应资质的单位编制的建设项目水资源论证表:

(一)日取地表水一千立方米以上不足五千立方米的;

(二)日取地下水五十立方米以上不足一百立方米的;

(三)水力发电总装机一百千瓦以上不足一千千瓦的。

【释义】本条是关于建设项目在申请取水许可前应当进行水资源论证的规定。

建设项目水资源论证从新《水法》实施以来,经历了从无到有、逐步完善的过程。2002年水利部、国家发改委(原国家计委)颁布《建设项目水资源论证管理办法》(第15号令),建设项目水资源论证制度开始实施。《取水许可和水资源费征收管理条例》第十一条规定,“建设项目需要取水的,申请人还应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容,在立法上奠定了建设项目水资源论证作为取水许可审批的前置条件和必经程序的地位。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2013〕3号)进一步规定,“严格执行建设项目水资源论证制度,未依法完成水资源论证工作的建设项目,审批机关不予批准,建设单位不得擅自开工建设和投产使用,对违反规定的,一律责令停止”,把建设项目水资源论证制度提升更高的层次。

水利部和省有关部门为实施建设项目水资源论证制度也出台了规章和规范性文件。水利部《取水许可管理办法》第八条规定, 需要申请取水的建设项目,申请人应当委托具备相应资质的单位编制建设项目水资源论证报告书。其中,取水量较少且对周边环境影响较小的建设项目,申请人可不编制建设项目水资源论证报告书,但应当填写建设项目水资源论证表。省水利厅、发改委《关于贯彻水利部、国家计委<建设项目水资源论证管理办法>的实施意见》要求,对直接从江河、湖泊日取地表水 5000 立方米以上,日取地下水 1000 立方米以上,发电总装机 1000 千瓦以上并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目,建设项目业主必须进行建设项目水资源论证,编制建设项目水资源论证报告书。省水利厅根据水利部的相关规定,对建设项目水资源论证表编制的条件及格式进行了规定,并于2012年印发各地试行,指导取水规模及影响较小的建设项目开展水资源论证工作。

《办法》本着保护优先、节水优先的立法宗旨,结合我省实际需要,对编制水资源论证报告的范围进行细化:一是根据建设项目取水量或装机规模以及对水质影响的程度将水资源论证报告分为水资源论证报告书和论证表;二是为保护生态环境,对污染较大的建设项目从严控制,严格把关,规定洗矿、造纸、电镀、印染、规模养殖等污染较大的建设项目,不论其取水数量大小,一律要编制建设项目水资源论证报告书;三是从严控制地下水开采,日取地下水一百立方米以上以及在地下水限制开采区开采地下水的,应当编制水资源论证报告书,把《办法》原征求意见阶段提出的日取地下水量从五百立方米降低到一百立方米;四是规定了编制水资源论证表的建设项目取水或装机规模的下限;五是把建设项目水资源论证报告作为建设单位申请取水许可时必须提交的技术论证资料,没有将其列入行政审批事项,减少行政审批,提高行政效率,符合行政审批制度改革的方向和要求。

第二十五条  开发利用地下水,应当符合地下水功能区划和地下水开采总量控制要求,防止地面沉降、水源枯竭、水质恶化和海水入侵。

在城市公共供水管网能够满足用水需要的地区,不得开采地下水。经批准开采的矿泉水、地热水除外。

【释义】本条是关于地下水开采原则和禁止行为的规定。

   《水法》第三十六条规定,在地下水超采地区,县级以上地方人民政府应当采取措施,严格控制开采地下水。在地下水严重超采地区,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以划定地下水禁止开采或者限制开采区。在沿海地区开采地下水,应当经过科学论证,并采取措施,防止地面沉降和海水入侵。 

地下水是水资源的重要组成部分,是支撑经济社会发展的重要战略资源,是维系良好生态环境的要素之一,也是抗旱和应急供水的重要水源。20世纪70年代以来,我国地下水开发利用规模不断扩大。2010年全国地下水取水量较1980年增加了71%,北方一些地区地下水供水量超过总供水量的50%,部分地区高达70%。我省地表水资源相对短缺的雷州半岛和粤北岩溶山区,地下水资源也起着不可或缺的作用。但是雷州半岛地下水因过量开采,在局部地方造成地下水位下降、地下水受到污染,甚至形成地下漏斗、地面沉降、海水入侵等诸多地质环境灾害问题。过量开采地下水已严重危及水资源的可持续利用,对经济社会可持续发展和生态安全构成威胁,迫切需要采用新的理念、新的方法来科学管理地下水。

2009年省政府批准的《广东省地下水功能区划》和2011年省政府批准的《广东省地下水保护与利用规划》,是我省加强地下水管理的重要依据。《办法》在继承《水法》原有规定的基础上,增加了防止水源枯竭和水质恶化的规定,更加注重对地下水资源的保护,秉承了对地下水资源优先保护的立法宗旨。

第二款对在城市公共供水管网能够满足用水需要的地区,规定不得开采地下水,也是贯彻国家有关规定、落实优先开采地表水的基本原则的体现。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十条规定,有下列情形之一的,审批机关不予批准,并在作出不批准的决定时,书面告知申请人不批准的理由和依据:……(五)城市公共供水管网能够满足用水需要时,建设项目自备取水设施取用地下水的《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2013〕3号)第(六)项进一步明确,“在城市公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水的,以及地下水已严重超采的地区取用地下水的建设项目取水申请,审批机关不予批准。”省政府《印发广东省最严格水资源管理制度实施方案的通知》的规定,“严格地下水保护和开发利用管理。城市公共供水管网能够满足用水需求时,建设项目自备取水设施严禁取用地下水。

第二十六条  在地下水超采地区或者开采地下水容易引起地面沉降等地质灾害的地区,应当划定禁止开采区或者限制开采区。禁止开采区、限制开采区的范围由地级以上市人民政府水行政主管部门会同同级国土资源等部门划定,报同级人民政府批准。

在地下水禁止开采区内,不得新建、改建或者扩建地下水取水工程。对已有的地下水取水工程,限期封闭。

在地下水限制开采区内,对已有的地下水取水工程,由审批机关核准开采量,实现地下水开采和补给平衡。

【释义】本条是关于加强地下水开采管理的规定。

《水法》第三十六条对保护地下水作出了规定,《办法》结合我省的管理实际,授权地级以上市人民政府根据各地地下水开采情况,科学划定地下水禁止开采或者限制开采区。

《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2013〕3号)第(十七)项规定,加强地下水动态监测,实行地下水取用水总量控制和水位控制。各省、自治区、直辖市人民政府要尽快核定并公布地下水禁采和限采范围。在地下水超采区,禁止农业、工业建设项目和服务业新增取用地下水,并逐步削减超采量,实现地下水采补平衡。深层承压地下水原则上只能作为应急和战略储备水源。依法规范机井建设审批管理,限期关闭在城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井。抓紧编制并实施全国地下水利用与保护规划以及南水北调东中线受水区、地面沉降区、海水入侵区地下水压采方案,逐步削减开采量。并规定在地下水已严重超采的地区取用地下水的建设项目取水申请,审批机关不予批准。

《广东省地下水保护与利用规划》批准划定我省湛江市霞山区、赤坎区和硇洲岛等共3个地下水超采区,明确了地下水超采区控制和治理目标任务,提出了地下水保护、利用与治理修复等综合保障措施。上述地下水超采区已于2011年由省水利厅公告。《广东省地下水保护与利用规划》以及《印发广东省最严格水资源管理制度实施方案的通知》中明确,要加快建设全省特别是雷州半岛的地下水监测体系,积极推进地下水保护行动,对划定的湛江市霞山区、赤坎区和硇洲岛等3个地下水超采区实施限采和压采,建设替代水源,调整取水布局,缩减地下取水量,压减取水井,实现地下水采补平衡。

在实施《办法》时,对新建、改建、扩建地下水取水工程与经批准的地下水取水工程,应当依法分别处理。按《办法》规定,在地下水禁止开采区内,各级水行政主管部门以及国土资源行政主管部门不得新建、改建或者扩建地下水取水工程。对已有的地下水取水工程,需要区别对待,开采地下水申办了取水许可证,并且按照批准的条件、数量等取水的及在取水许可证有效期内的,应当向取水权人说明理由,协助他们采取替换地表水源、调整取水布局等措施妥善解决取水或者供水的问题,然后要求他们限期封闭,并依法变更或者撤回已经发放的《取水许可证》如果造成取水权人财产损失的,应当依照《行政许可法》第八条的规定依法给予补偿。对取水许可证有效期已过的,应重新予以核准或核减其取水量。对未经批准开采地下水的,应当依法查处,并责令限期封闭。

第二十七条  县级以上人民政府水行政主管部门应当配合国土资源等部门,根据矿泉水、地热水储藏情况确定矿泉水、地热水的开采区域。国土资源等部门应当依据水行政主管部门确定的开采限量办理许可证。

【释义】本条是关于开采地热水、矿泉水的管理规定。

地热水和矿泉水都属于地下水,取水单位和个人应当按照《取水许可和水资源费征收管理条例》申请领取取水许可证,并缴纳水资源费。原《广东省水资源管理条例》第二十一条规定“开采矿泉水、地热水的,应当向县级以上人民政府水行政主管部门提出取水许可申请,在取得取水许可证后,方可到国土资源管理部门办理相应的手续。”本条明确水行政主管部门和国土资源主管部门对矿泉水、地热水开采的管理职责分工,国土资源管理部门负责会同水行政主管部门等确定矿泉水、地热水的开采区域,水行政主管部门按照用水总量控制制度和地下水功能区划等要求负责确定开采单位的开采限量。取水许可批准的地下水取水量即是其开采限量。国土资源管理部门应根据水行政主管部门批准的地下水开采限量办理采矿许可证。

第二十八条  取用水总量接近用水总量控制指标的地区,审批机关应当限制建设项目新增取水。

取用水总量已经达到或者超过用水总量控制指标的地区,审批机关不予批准建设项目新增取水。

对不符合产业政策或者用水量不符合行业用水定额标准的取水申请,审批机关不予批准。

【释义】本条是关于满足相应条件时对取水申请进行审批限制的规定。

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》规定,“严格取水许可审批管理,对取用水总量已达到或超过控制指标的地区,暂停审批建设项目新增取水;对取用水总量接近控制指标的地区,限制审批新增取水”。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》第(六)项规定,“严格取水许可审批管理,对取用水总量已达到或超过控制指标的地区,暂停审批建设项目新增取水;对取用水总量接近控制指标的地区,限制审批建设项目新增取水;对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的,产品不符合行业用水标准定额的……建设项目取水申请,审批机关不予批准。”《印发广东省最严格水资源管理制度实施方案的通知》规定,“严格取水许可审批,控制不合理增长,对已经达到用水总量指标的地区,停止审批新增取水;对接近用水总量指标的地区,限制审批新增取水。”本条内容综合采用国家和省的有关规定,对限制取水审批的三种情形作出了具体规定,进一步细化了最严格水资源管理制度的相关内容。

第二十九条  取水单位和个人应当在取水点安装符合国家技术标准的取水计量设施,按规定进行定期检验,保证其正常运行。未安装计量设施或者计量设施不能正常运行的,取水量按照取水设施最大取水能力计算。

县级以上人民政府水行政主管部门应当建立水资源监控管理系统,安装取水监控设施,加强取水管理。取水单位和个人应当配合安装取水监控设施,并提供必要的条件。

任何单位和个人不得破坏取水监控设施,不得妨碍监控设施正常运行。

【释义】本条是关于取水计量和取水监控设施的监督管理规定。

第一款是对取水单位和个人的取水量如何核定的规定。《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十三条规定,取水单位或者个人应当依照国家技术标准安装计量设施,保证计量设施正常运行,并按照规定填报取水统计报表。第五十三条规定,未安装计量设施的,责令限期安装,并按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费,处5000元以上2万元以下罚款;情节严重的,吊销取水许可证。计量设施不合格或者运行不正常的,责令限期更换或者修复;逾期不更换或者不修复的,按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费,可以处1万元以下罚款;情节严重的,吊销取水许可证。原《广东省水资源管理条例》第二十二条规定“取水户应当在取水点装置经计量管理部门检测合格的量水设施。无量水设施或量水设施运行不正常的,取水量按取水设施最大取水能力计算。”本条第一款在沿用《取水许可和水资源费征收管理条例》和原《广东省水资源管理条例》规定以外,增加了“按规定进行定期检验”的规定,要求取水单位和个人对取水计量设施进行定期检验,以保证计量设施正常运行。

第二款是对取水计量设施安装取水监控设施的规定。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2013〕3号)规定,“加强取水、排水、入河排污口计量监控设施建设,加快建设国家水资源管理系统,逐步建立中央、流域和地方水资源监控管理平台”。省把水资源监控能力建设作为落实最严格水资源管理制度的重要抓手,从2008年就已开展省水资源监控能力建设项目前期工作,至2013年,省已实现在线监测的国控取水户120户,年取水量110亿立方米,占全省国控取水户年取水量的69%,国家重要水功能区监测覆盖率达92%东江水资源水量水质监控系统和省级取水户监管系统已建成运行,实现对省管取水户以及东江流域的重要水库、电站、取水单位的取水情况进行实时监控,既利用先进的科技手段对取水情况进行有效监控,使水量调度得到及时有效的执行,又保障了供水的安全。不少市、县(区)已逐步建设了取水监控系统,解决了个别取水户多取少报的问题,也有利于水资源费的征收管理。《办法》还规定取水单位和个人应当配合安装取水监控设施,并提供必要的条件

第三款是对取水监控设施进行保护的规定。包括取水单位和个人在内的任何单位和个人,都不得破坏取水监控设施,不得妨碍监控设施正常运行。违反上述规定的,应当承担相应的法律责任。

第三十条  县级以上人民政府水行政主管部门应当加强水资源用途管理,保障水资源使用单位和个人的合法权益。

水资源使用权可以根据国家和省的有关规定转让。

【释义】本条是关于水资源使用权及水权转让的规定。

取水单位和个人取得取水许可证后,依法享有水资源的使用权,包括水资源的占有、使用和收益的权利,但不包含所有权才具备的处分的权利。水权的交易或者转让,只是水资源使用权的交易或者转让,不涉及所有权问题。《水法》对水资源使用权的转让没有作出规定,但《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条规定,“依法获得取水权的单位或者个人,通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的,在取水许可的有效期和取水限额内,经原审批机关批准,可以依法有偿转让其节约的水资源,并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定”,为水权转让提供了法律依据。近年来,内蒙古、宁夏、新疆等水资源紧缺地区,积极探索实践水权转让,主要通过提高农业灌溉技术和灌溉渠道的防渗处理等节水措施后,将节约的水资源配置到工业等经济效益高的企业,由受让单位承担农业节水投资并给予农业合理补偿的方式,有效地缓解了水资源短缺问题。内蒙古自治区还进行了不同行政区域之间的水权转让。上述转让,一定程度超越了《取水许可和水资源费征收管理条例》规定的转让范畴,但其探索性的转让实践得到了水利部的肯定和推广。

近年来,中央逐渐出台了促进水权转让的政策文件,鼓励水权交易。党的十八大和十八届三中全会均提出了推行水权交易制度要求。十八届四中全会指出, “必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”,同时要“发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”。水利部《关于开展水权试点工作的通知》将我省列为全国七个水权试点省区之一,明确未来三年在我省开展水权交易试点工作。省委省政府印发《广东省贯彻落实党的十八届三中全会精神2014年若干重要改革任务要点》(粤办发〔2014〕1号),进一步提出“推动水权交易市场建设”,将水权交易制度建设纳入我省全面深化改革的重点工作。为体现市场在配置资源中的决定性作用,本条提出加强水资源的用途管理,就是要求各级水行政主管部门在对水资源使用权进行确权登记的同时,应当明确水资源的使用用途和利用方式,按照不同用水类型,实施水资源用途管理,保障好公众基本用水权利,特别是农业、生态和居民生活等公益性用水需求,保障已有取水单位和个人的合法权益。为推进水权转让工作,《办法》提出水资源使用权可依照国家和省有关规定进行转让,为我省水权水市场的建立和水权的转让、交易提供了必要的法律依据和立法空间。省水利厅正在组织起草《广东省水权交易办法(试行)》,争取列入省政府规章立法计划,以规范和促进我省的水权交易工作。

第三十一条  取水单位和个人应当依法缴纳水资源费。直接取用污水处理回用水的,免征水资源费。

水资源费从取水之日起计征,由审批机关负责征收。取水口在民族自治地方的,水资源费由民族自治地方的县级人民政府水行政主管部门负责征收。

【释义】本条是关于水资源费征收问题的规定。

国家对水资源实行有偿使用制度,是与取水许可制度一脉相承的重要管理制度,体现了水资源作为基础性自然资源和战略性经济资源的内在价值。《水法》第四十八条规定,直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十八条规定,取水单位或者个人应当缴纳水资源费。水资源费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定,报本级人民政府批准,并报国务院价格主管部门、财政部门和水行政主管部门备案。2009年,经省人民政府批准,省物价局、省财政厅、省水利厅联合印发了《关于调整水资源费征收标准的通知》(粤价〔2009〕62 号),调整了我省水资源费的征收标准。

根据国家发改委、财政部、水利部《关于水资源费征收标准有关问题的通知》(发改价格〔2013〕29号)规定,本条第一款明确规定“直接取用污水处理回用水的,免征水资源费”,以实实在在的优惠政策,鼓励取用水单位和个人直接取用污水处理回用水(中水),提高水资源利用效率。

     由于法律法规对水资源费的征收时间尚未具体规定,一些未经批准的取水单位和个人受到行政处罚后,对其在没有取得取水许可证期间取用的水资源是否应当征收水资源费的问题,存在不同看法。从征收水资源费的立法本意分析,只要取用了水资源,就应当依法缴纳水资源费,水行政主管部门可以对其应当缴纳的水资源进行追缴。如果取水单位和个人没有办理取水许可证,则属于违法行为,应当受到行政处罚、依法补办取水许可证并补缴水资源费,不能一边违法,一边还“享受”不用缴纳水资源费的“待遇”,否则就意味着鼓励违法取水,这显然与立法精神格格不入。《办法》明确规定水资源费从取水之日起计征,从而解决了违法取水是否需要缴纳水资源费的问题。

《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十一条规定“水资源费由取水审批机关负责征收”,界定了水资源费的征收主体。为支持我省民族自治地方经济社会发展,本条第二款在继承原《广东省水资源管理条例》第二十六条“取水口在民族自治地方的省管水利、水电工程取水的水资源费,由民族自治地方的县级人民政府水行政主管部门负责征收”规定的基础上,删除了“省管水利、水电工程取水”,今后不管是省还是所在地市水行政主管部门审批的取水,其水资源费皆由民族自治地方征收,从而扩大了对民族自治地方的扶持力度,这是省人大、省政府支持民族自治区域经济社会发展的具体举措。

第三十二条  取水单位和个人应当按照经批准的取水计划取水。除水力发电外,超计划或者超定额取水的,按照以下规定累进征收水资源费:

(一)超计划或者超定额取水不足百分之二十的部分,加收一倍水资源费;

(二)超计划或者超定额取水百分之二十以上不足百分之四十的部分,加收二倍水资源费;

(三)超计划或者超定额取水百分之四十以上的部分,加收三倍水资源费。

【释义】本条是关于超计划或者超定额取水实行累进征收水资源费的规定。

《水法》第四十九条规定,用水应当计量,并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度。《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十八条规定,取水单位或者个人应当缴纳水资源费。取水单位或者个人应当按照经批准的年度取水计划取水。超计划或者超定额取水的,对超计划或者超定额部分累进收取水资源费。国家发改委、财政部、水利部《关于水资源费征收标准有关问题的通知》规定,对超计划或者超定额取水制定惩罚性征收标准。除水力发电、城市供水企业取水外,各取水单位或者个人超计划或者超定额取水实行累进收取水资源费。由流域管理机构审批取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程超计划或者超定额取水的,超计划或定额不足20%的水量部分,在原标准基础上加一倍征收;超出计划或定额20%以上、不足40%的水量部分,在原标准基础上加两倍征收;超出计划或定额40%及以上水量部分,在原标准基础上加三倍征收。原《广东省水资源管理条例》第三十五条规定,取水户应当严格按照经批准的取水量取水。对超额取水部分实行累进征收水资源费。超额取水不足百分之十的部分,加收一倍水资源费;超额取水百分之十以上,不足百分之二十部分,加收二倍水资源费;超额取水百分之二十以上,不足百分之三十部分,加收三倍水资源费。超额取水百分之三十以上的,县级以上人民政府水行政主管部门应当责令其暂停取水,限期整改。本条根据上述对超计划和超定额取水累进征收水资源费的规定完善了相关内容。水力发电作为河道内用水,不消耗水量,故不纳入累进征收水资源费的范围。城市供水企业作为河道外用水,其取水规模大,如对取水、制水、输水过程不进行节水管理,将耗费大量的水资源,而且其取水对河流水功能区、水生态环境等也具有一定影响,故应当纳入累进征收水资源费的范围。

第四章  水资源保护

第三十三条  县级以上人民政府应当开展生态脆弱河流和地区的水生态修复工作,加快污染严重的江河湖泊水环境治理,加强重要生态保护区、水源林保护区、水源涵养区、江河源头区、水生野生动物自然保护区、水产种质资源保护区和湿地的保护,维护河道、湖泊、水库的生态环境。

释义】本条是关于县级以上人民政府应当加强水资源、水生态保护工作的规定。

《水法》第三十条规定,县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时,应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位,维护水体的自然净化能力。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2013〕3号)第(十五)项规定,开发利用水资源应维持河流合理流量和湖泊、水库以及地下的合理水位,充分考虑基本生态用水需求,维护河流健康生态。编制全国水生态系统保护和修复规划,加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地的保护开展内源污染整治,推进生态脆弱河流和地区水生态修复工作。

生态功能保护区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的生态功能区内,有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。建立生态功能保护区,保护区域生态功能,对于防止和减轻自然灾害,协调流域及区域生态保护与经济社会发展,保障生态安全具有重要意义。湿地是位于陆生和水生生态系统之间的过渡性地带广泛分布于世界各地,是生物多样性摇篮。湿地拥有强大的生态净化作用,是地球上一种独特的、多功能的生态系统,在生态平衡中扮演着极其重要的角色,有着地球之肾的美名。

我省水污染问题仍未得到有效遏制,受污染的河长仍呈增长趋势,部分河段污染严重,一些地方供水、排水交错,威胁饮水安全。 2013年全省劣于Ⅲ类的河长达1813公里,占总评价河长的20.5%。全省水功能区达标率为46.6%,其中河流水功能区达标率为48.4%,水资源从丰沛优势正向水质型缺水劣势转变,保护水资源的形势相当严峻。

水资源、水环境保护问题关乎国计民生,保护母亲河、治理水污染已成为各级政府需要高度重视的大事。为了适应可持续发展战略的需要,本条对县级以上人民政府加强水资源、水生态保护,维护河道、湖泊和水库的生态环境工作作出了规定。

第三十四条  省人民政府水行政主管部门应当会同省环境保护等部门,按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求,拟定跨地级以上市行政区域江河和主要湖泊、水库及全省地下水的水功能区划,报省人民政府批准。

地级以上市人民政府水行政主管部门应当会同同级环境保护等部门,拟定本行政区域内跨县级行政区域的其他水功能区划,报本级人民政府批准,并报省人民政府水行政主管部门和环境保护主管部门备案。

县级行政区域范围内的其他水功能区划,由县级人民政府水行政主管部门会同同级环境保护等部门拟定,报本级人民政府批准,并报上一级人民政府水行政主管部门和环境保护主管部门备案。

经批准的水功能区划由水行政主管部门公告,并设立地理界标和警示标志。

【释义】 本条是关于拟定水功能区划的权限和原则要求的规定。

《水法》第三十二条规定,水功能区划由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护行政主管部门和有关部门拟定,报同级人民政府或者其授权的部门批准,并报上一级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。水利部《水功能区管理办法》第八条规定,经批准的水功能区划应向社会公告。县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应按管辖范围在水功能区的边界设立明显标志。

水功能区划是《水法》对水域按照不同功能实行分类保护和管理的重要制度。水功能区划就是通过在流域范围内,按照水资源可持续发展的要求,根据国民经济发展规划和流域综合规划,划定各水域的主导功能和功能顺序,确定水域功能不遭破坏的水资源保护目标。随着经济社会的发展和城市化进程的加快,水污染问题已经成为制约国民经济可持续发展的重要因素。如果不明确各江河湖库水域的功能,往往造成供水与排水布局不尽合理,开发利用与保护关系不协调,水域保护目标不明确,水资源保护管理依据不充分,地区间、行业间用水矛盾难以解决等问题。

我省的水功能区划管理工作已开展多年,并取得初步成效。20098月,省政府批准实施《广东省地下水功能区划报告》,全省共划236地下水功能区。其中浅层地下水功能区228,包括分散式开发利用区62个、生态脆弱区1个、地质灾害易发区31个、地下水水源涵养区90个、不宜开采区20个、储备区13个和应急水源区11个;深层地下水功能区8个,包括5个集中式供水水源区,1个分散式开发利用区及2个地下水水源涵养区,并针对每个功能区提出了明确的保护目标。

国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》(国办发〔20132)下达我省的2015年、2020年、2030重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标分别为68%83%95%

本条第一、第二和第三款是关于水功能区划分类、拟定原则、主体、程序以及批准权限的规定。拟订水功能区划应当注意如下几个问题:一是拟定水功能区划必须以流域为单元,以流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求为依据;二是对水功能区实行分级划分、分级管理目前,广州、东莞、佛山、江门、惠州、梅州等市已划定市级水功能区划,并报市政府批准实施。尚未开展水功能区拟订工作的县,应抓紧时间完成。

款是对批准的水功能区划进行公告、设立地理界标和警示标志的规定。设立明确的地理界标,应充分利用明显的地理和建筑物特征,如分水岭、行政区界线,公路、铁路、桥梁、大型建筑物、水库大坝、水工建筑物、河流汊口、输电线、通信线等标志保护区界线《办法》要求设立明显的警示标志,明确水功能区的类别,其目的是便于保护管理,并对群众进行宣传教育,同时也起到一定的警示作用。省水利厅从2007开始组织水功能区确界立碑工作,共树立界碑703块。2009年通过验收后,交由各市水行政主管部门维护、管理。各级水行政主管部门应当依法作好水功能区划的确界立碑工作。

第三十五条  水功能区划是水资源开发、利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的依据。

县级以上人民政府水行政主管部门会同同级环境保护等部门,根据各自职能,按照不同水域的功能定位,对水功能区实行分类保护和管理。

【释义】本条是关于水功能区定位和保护管理的规定。

《国务院关于全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030年)的批复》(国函〔2011167号)对水功能区划的定位进行了明确,指出“《全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030年)》是全国水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境治理的重要依据。要根据不同水域的功能定位,实行分类保护和管理,促进经济社会发展与水资源承载能力相适应。”水利部《水功能区管理办法》第六条规定,“经批准的水功能区划是水资源开发、利用和保护的依据。”本条第一款参照上述规定,界定了水功能区的法律效力。

本条第二款明确了水行政部门和环境保护等部门在水功能区管理和保护上的职责要求。

第三十六条  严格控制向江河、湖泊、水库等水域排放的污染物总量。

县级以上人民政府水行政主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力,核定水域纳污能力,向同级环境保护主管部门提出限制排污总量意见。

【释义】本条是关于水功能纳污总量控制的规定。

《水法》第三十二条规定,“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测,发现重点污染物排放总量超过控制指标的,或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的,应当及时报告有关人民政府采取治理措施,并向环境保护行政主管部门通报。”

实行水功能区(水域)排污总量控制,是落实最严格水资源管理制度的举措,是加强水功能区管理的重要手段。污染控制应当建立在水资源的承载能力基础上,实行污染物浓度控制与总量控制相结合。水域都有自净能力,当水域容纳了超过其自身净化能力的污染物质时,即表现出被污染的特征。保护水体,首先要确定其自身的纳污能力。本条关于核定水域的纳污能力、提出水域的限制排污总量意见的规定,对水污染防治工作提出了更高要求,使水污染防治与水资源的综合开发、利用、保护相结合,使防治工作更加科学、合理。在具体实施中,各级水行政主管部门和环境保护部门应当加强配合与协作,水行政主管部门提出的水域限制排污总量意见,应当作为环境保护部门进行污染物排放总量控制的依据。目前,核定水域纳污能力,提出限制排污总量意见的工作虽已开展多年,但大多尚未形成具体成果,各级水行政主管部门应当抓紧开展该项工作。

第三十七条  禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。

在公共排污管网覆盖范围内,排污单位和个人应当向公共排污管网排放污水和废水,不得直接向江河、湖泊、水库排放未经达标处理的污水和废水。

禁止向地下和农田直接排放污水和废水。

【释义】 本条是关于入河排污口设置和禁止向特定区域排放污水废水的规定。

    《水法》第三十四条规定,禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口,应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意,由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。《中华人民共和国水污染防治法》第十七条规定,建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的,应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意。

为加强排污口管理,我省分别于1993年、1999年和2007年开展了入河排污口调查工作。2007年入河排污口普查成果显示,共有入河排污口5470个。在划定水功能区内的入河排污口有4890个,其中102个含饮用功能的功能区内设置了1844个入河排污口。从调查结果看,在含有饮用功能的水功能区设置的排污口较多,甚至在饮用水水源保护区内也有排污口。各级水行政主管部门应当联合同级环境保护主管部门,开展执法行动,特别是要充分运用新的《环境保护法》的规定,依法查处违法排污和违法设置排污口的行为,保障饮用水安全。

我省大中城市基本建设了公共污水排放管网,部分乡镇也建设污水处理设施,对污水处理集中处理,有效保护了水环境。为减少直接排放到江河、湖泊和水库的废水、污水水量,本条规定不得在公共管网覆盖范围内直接向江河、湖泊、水库排放未经处理的污水和废水。此外,向地下排放污水将造成难以治理的水污染问题,向农田排放污水,造成土壤重金属超标等严重污染,严重威胁粮食安全,故将向地下和农田排污列为禁止范围。

由于《水法》和《水污染防治法》已经对排污口设置审批作出了具体规定,而且水污染防治问题已有专门的法律、法规调整,故《办法》没有重复规定。

第三十八条  县级以上人民政府水行政主管部门应当对水功能区的水质状况进行监测,发现污染物排放总量超过控制指标的,或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的,应当及时报告本级人民政府,并向同级环境保护和卫生部门通报。县级以上人民政府及相关部门应当及时治理。

环境保护主管部门和水行政主管部门的水质、水量监测数据和分析成果等实行共享,实时交换数据资料,并依法予以公开。

【释义】本条是关于水功能区的水质监测和治理责任的规定。

    《水法》第三十二条规定,县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测,发现重点污染物排放总量超过控制指标的,或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的,应当及时报告有关人民政府采取治理措施,并向环境保护行政主管部门通报。 

加强对水功能区水质状况的监测是保证水功能区水质达到使用目标的重要手段。水质监测是水功能区保护和管理的基础性工作,要建立完善的监测、报告和监督管理工作制度,保证水功能区的使用功能和总量控制要求。

20076月,省政府批准实施《广东省水功能区划》全省共划定703个地表水水功能区(一二级不重复统计),其中一级水功能区624(开发利用区446),二级水功能区525个。按水域类型统计,河流水功能区共有344个,水库水功能区共有355个,湖泊水功能区共有4个。20123月国务院批复《全国重要江河湖泊水功能区划2011-2030年)后,我省调整增加水功能区,使省地表水水功能区达到711个,其中河流水功能区调整增加8个,共有352个。按照水功能区划水质监测断面布设要求,目前我省已对711个地表水水功能区中的385个开展常规监测,监测覆盖率约为54%

《全国重要江河湖泊水功能区划2011-2030年)》中涉及省的重要江河湖泊水功能区共有197(一、二级不重复统计),其中一级水功能区有159个(开发利用区86个),二级水功能区有124按水域类型统计,河流水功能区共有191个,水库水功能区共有6个。目前我省197个全国重要水功能区中已有181个设置了常规监测断面,监测覆盖率已达到92%。水质监测断面监测频率为2-24/年,监测项目依据《地表水环境质量标准》(GB38382002)确定,约29项。

为保证信息互通和共享,本条第二款规定了环境保护主管部门和水行政主管部门的水质、水量监测数据和分析成果等实行共享,实时交换数据资料,并依法予以公开

第三十九条  城市新建、改建、扩建的建设项目应当按照城市防洪排涝要求,配套建设排水设施,并采取渗透路面、下凹式绿地、扩大水域和湿地面积、雨污分流、地表径流控制和雨水综合利用等措施,使建设后的地表径流量不超过建设前的地表径流量。

城市排水主管部门应当制定城市排涝应急预案,保障防洪排涝安全。

【释义】本条是关于预防城市内涝的规定。加强城市防洪排涝设施的建设和管理,关系到城市居民的生命财产安全。近年来广州、深圳等特大城市以及珠江三角洲部分城市市区排涝不畅,造成严重的财产损失甚至人员伤亡,教训十分深刻。广州市率先在预防城市内涝工作中进行立法探索,《广州市水务条例》第三十五条规定,新建、改建、扩建的建设项目需要配套建设排水设施的,应当根据排水规划采取雨污分流、地表径流控制和雨水综合利用等工程措施,使建设后的地表径流量不超过建设前的地表径流量,同时设定了法律责任。《办法》参照已有的立法经验,对预防城市内涝作出了原则规定。除在水务改革中把城市排水职能划转到水务部门外,城市排水工作大多由建设部门承担,因此,水行政主管部门和建设管理部门应当依照职责分工,做好城市排涝的有关工作。

第四十条  在水库的管理和保护范围内,不得从事开矿、采石、取土、陡坡开荒以及擅自敷设管道等破坏水安全的活动。

在有供水功能水库的管理和保护范围内,不得从事网箱养殖、开办畜禽养殖场等污染水质的活动。

县级以上人民政府应当加强江河两岸及水库集水区域生态公益林建设,严格控制采伐,任何单位和个人不得采用炼山或者全垦方式更新造林,不得栽种桉树等不利于水源涵养和保护的树种。

【释义】 本条是关于保护水库水资源、保障供水水源的规定。

据广东省第一次全国水利普查数据,截止到2011年底,我省共有大型水库39座、中型水库343座、小型水库8026座,总库容超过450亿立方米,位居全国第二。水库集水面积超过全省国土面积的53%是名符其实的水库大省。水库对维护我省供水安全,保障社会经济的可持续发展,具有十分重要的作用。另据统计,2013年全省供水总量443.2亿立方米,其中水库取用水量约占1/3左右225个城市集中饮用水源地中,水库型水源地多达112个,大多数市县都将水库作为应急备用水源和重要的战略水源。我省已完成的农村饮水困难工程和正在开展的1600万人饮用水安全工程主要依靠水库供水。随着局部江河污染的加剧,今后水库的供水量将会进一步增加。水库水资源已成为我省水资源优化配置,河流生态调度的重要保障。

随着经济社会的快速发展,城市化、工业化进程的不断加快,我省水库水质总体呈下降趋势。特别是近年来,部分水库水污染、库容淤积、水体富营养化等问题日趋突出,总磷、高锰酸盐指数和氨氮超标,蓝藻水华发生几率、规模以及影响范围均呈加大趋势。在开展水生态监测的113座水库中,33座发生过不同程度的藻类水华,2013年一至四季度分别有17%14%19%14%的水库发生藻类水华。水库水质污染和恶化严重危及江河湖库生态健康,威胁饮用水源安全,加剧了水资源供需矛盾,给我省水库水资源管理及保护工作敲响了警钟。因此,加强水库水资源保护工作十分重要

本条第一款对在水库的管理和保护范围内不得从事破坏水安全的活动作出规范《广东省水利工程管理条例》对开矿、采石、取土、陡坡开荒等危害水工程安全和污染水质的活动作出了禁止性规定。针对在水库管理范围敷设石油、煤气、天然气等管道可能污染水质或者危害工程安全的情况,《办法》增加不得擅自敷设管道的规定。

本条第二款是对水库管理范围禁止网箱养鱼和开办畜禽养殖场等污染水质活动的规定。多年的实践证明,网箱养鱼因为投料喂养等缘故,对水质的污染相当严重,短短几年就可以把一个中小型水库富营养化,而且要恢复到原来的水质非常困难。水库周边开办养猪、养鸡、养鸭等畜禽养殖场对水质的污染也很严重。考虑到在所有水库的管理范围内都禁止网箱养殖和开办畜禽养殖场,可能影响一些没有供水功能的农村水库的效益,所以把禁止的范围限制在有供水功能的水库。但从更加严格保护水库水资源的目的出发,有条件的地方应当规定政府管理的所有水库都禁止网箱养殖和开办畜禽养殖场,已经养殖的,应当逐步退出 ,水库的管理维护费用争取通过列入财政预算或者财政补贴的渠道解决。

本条第三款是关于对特殊区域禁止栽种特殊树种的规定。植树造林、涵养水源,一般来说,造林对涵养水源是有利的。所以,首先规定县级以上人民政府应当加强江河两岸及水库集水区域生态公益林建设,严格控制采伐。其次,采用炼山或者全垦方式更新造林,往往形成火烧地,破坏植物多样性,造成严重水土流失,对水质保护和生态环境都造成严重破坏,也应当禁止。最后,《办法》特别针对近年来我省部分山区大面积栽种桉树等速生林,严重污染江河和水库水质的情况,以点名的方式规定任何单位和个人不得在江河两岸和水库集水区域栽种桉树等不利于水源涵养和保护的树种。

以上对保护江河、水库水资源作出的特别规定,契合我省的实际需要,针对性很强,突显了地方立法的特点和优势,各级水行政主管部门等应当把有关规定贯彻好、落实好。

第五章  河道管理和保护

第四十一条  河道岸线的利用和建设,应当服从防洪规划、河道岸线规划和航道规划,不得影响河势稳定、行洪畅通,不得危害堤防、通航安全。

河道岸线规划由县级以上人民政府水行政主管部门按照河道管理权限,根据流域综合规划和防洪规划等编制,经征求同级规划、建设、国土资源、交通、航道、林业、海洋渔业、港务、海事等部门意见后报本级人民政府批准。

【释义】本条是关于河道岸线开发利用和保护的规定。

本条第一款对河道岸线的利用和建设原则进行规范。河道具有防洪、供水、航运、旅游、建设码头、港口和维持生态平衡等多种功能,河道岸线资源是天然的、宝贵的自然资源和经济资源。随着经济发展和建设用地的严格控制,利用河道岸线进行各种建设的情况越来越多。同时,《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国航道管理条例》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等法律法规,对在河道管理范围内建设港口码头、航道设施等也有具体规定。《中华人民共和国河道管理条例》第十条规定,河道的整治与建设,应当服从流域综合规划,符合国家规定的防洪标准、通航标准和其他有关技术要求,维护堤防安全,保持河势稳定和行洪、航运通畅。第十七条规定,河道岸线的利用和建设,应当服从河道整治规划和航道整治规划。计划部门在审批利用河道岸线的建设项目时,应当事先征求河道主管机关的意见。河道岸线的界限,由河道主管机关会同交通等有关部门报县级以上地方人民政府划定。如何统筹协调河道岸线利用的合理需求,应当根据上述规定,在保证河势稳定、行洪畅通,不危害堤防和通航安全的前提下进行综合利用。

本条第二款对河道岸线的编制程序和批准权限作出规定。河道岸线规划属于水资源专业规划的范围。《水法》第十七条第三款规定,专业规划由县级以上人民政府有关部门编制,征求同级其他有关部门意见后,报本级人民政府批准。河道岸线的利用有多种需求,但河道的首要功能还是防洪和供水,所以由县级以上水行政主管部门按照河道分级管理权限组织编制是恰当的、符合法律规定的。

第四十二条  禁止围湖造地、围垦河道、围库筑塘。

河道管理范围内的水域、沙洲、滩地和行洪区属于河道行洪通道,不作为基本农田保护区,不得建设阻碍行洪的建筑物、构筑物。

河道管理范围内的建筑物、构筑物及其附属设施,其所有人、管理人应当加强管理,保障使用安全。

【释义】本条是为保障河道行洪安全而作出的禁止性行为的规定。

本条第一款主要补充了禁止围库筑塘的规定。河道是行洪的主要通道,湖泊具有调蓄江河洪水的功能,一旦被围垦,就会影响江河的宣泄能力和湖泊调洪容量。保持河道行洪和湖泊调蓄洪水的能力,对保障防洪安全具有重要作用。《水法》第四十条规定,禁止围湖造地。已经围垦的,应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。禁止围垦河道。确需围垦的,应当经过科学论证,经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后,报本级人民政府批准。《防洪法》第二十三条也作了同样的规定。

水库在防洪、灌溉、供水和发电等方面发挥了巨大效益,但是,目前部分地方出现了围库筑塘的情况,大片的库尾、库湾等被围垦,用于养殖或作为景区开发,占用了水库库容,削弱了水库调蓄能力,直接影响水库原设计的防洪、灌溉和供水等功能的正常发挥。由于《水法》、《防洪法》、《水库大坝安全管理条例》和《广东省水利工程管理条例》等法律法规均未对在水库围库筑塘的行为作出具体规定,因此《办法》增加了禁止围库筑塘的规定,并在法律责任中规定了处罚条款,为今后制止此类行提供依据。

本条第二款主要对不要把河道作为基本农田保护区作出的限制性规定。《河道管理条例》第二十一条规定,在河道管理范围内,水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求;滩地的利用,应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划,报县级以上地方人民政府批准后实施。划为基本农田保护区的耕地应该为可以保证常年正常耕种的农田,而河道管理范围内的水域、沙洲、滩地和行洪区属于河道行洪通道,基本上每年都会受到洪水的淹没和冲刷,是无法保证正常耕种的。另外,围垦河道为农田耕种也会影响洪水宣泄。据调查,珠江三角洲地区存在170处河障,其中有许多河滩地已经划为基本农田保护区。根据《土地管理法》规定,征用基本农田必须报国务院审批。而为了确保河道能够达到设计的防洪安全标准,需进行河道堤围的达标加固或者组织河道清障,但在推进加固达标或者清障工作时,由于调整基本农田保护区难度很大,造成相关工作无法及时开展,影响了防洪工程安全达标。为避免河道管理与基本农田管理发生矛盾,作出河道管理范围不划作基本农田保护区是非常有必要的。对于已划作基本农田保护区的河道滩地及水面,有关水行政主管部门应当主动与国土部门联系,争取调整农田保护区的范围。调整确有困难的,应当及时向本级人民政府报告,以理顺河道行洪和堤防建设需要与基本农田保护间的矛盾。

本条第三款是对河道管理范围内建筑物的管理人和所有人作出的规定。近年来,在河道里游泳、在河边玩耍、在河滩地建设的绿道骑行自行车等,受伤甚至不幸溺水身亡的情况屡有发生,除了受害人安全意识不足等原因外,有关设施和建筑物的安全管理责任不到位也是重要的原因。为保障公众的安全,需要明确河道管理范围内的建筑物、构筑物及其附属设施的所有人、管理人是责任主体,负责设施的管理,承担保障使用安全的责任。今后,对在河道管理范围内的人身伤害案件,各级水行政主管部门应当分清责任,对不属于水利部门管理范围的,应当告知受害人及其家属请求设施的管理人、所有人进行处理。

第四十三条  在河道管理范围内新建、扩建、改建跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、涵闸、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施,应当符合国家和省规定的防洪标准以及其他有关技术要求,建设单位应当将工程建设方案报有管辖权的水行政主管部门审查同意。

经批准的建设项目,自批准之日起三年内未开工建设的,应当在期限届满前三十日内向有管辖权的水行政主管部门申请办理延期手续。

县级以上人民政府水行政主管部门在审查工程建设方案时,应当征求利害关系人意见;涉及公众利益的,应当采取听证会、论证会等方式,广泛听取公众意见。

【释义】本条是关于涉及河道管理范围内的建设项目应当办理工程建设方案审批手续的规定。

本条第一款对河道管理范围内可以新建、改建、扩建的建设项目种类、要求和审批权限作出了规定。《水法》第三十八条规定,在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求,工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。《防洪法》第二十七条规定,建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施,应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求,不得危害堤防安全,影响河势稳定、妨碍行洪畅通;其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前,其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。前款工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内土地,跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的,建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后,方可依法办理开工手续;安排施工时,应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。《河道管理条例》第十二条规定,修建桥梁、码头和其他设施,必须按照国家规定的防洪标准所确定的河宽进行,不得缩窄行洪通道。桥梁和栈桥的梁底必须高于设计洪水位,并按照防洪和航运的要求,留有一定的超高。设计洪水位由河道主管机关根据防洪规划确定。跨越河道的管道、线路的净空高度必须符合防洪和航运的要求。

上述法律法规对河道管理范围内的建设项目作出了比较具体的规定,各级水行政主管部门在审批河道管理范围建设项目时,应当注意如下几点:一是准确把握可以在河道管理范围内建设的设施范围,《水法》规定为“桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆”;《防洪法》把“拦河、跨河、临河建筑物、构筑物”细化为“桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施”,除了上述建筑物和设施外,在河道管理范围内不得同意建设单位建设其他固定设施;二是依法适用法律法规的规定,1992年水利部和原国家计划委员会发布的《河道管理范围建设项目管理的有关规定》,规定其适用范围包括“厂房、仓库、工业和民用建设以及其他公共设施”,上述规定与《水法》、《防洪法》的规定不一致,根据《中华人民共和国立法法》的规定,规章、规范性文件不得与法律、行政法规相抵触,今后各级水行政主管部门对河道管理范围内的建设项目进行审查时必须依照《水法》、《防洪法》的规定严格把关,不能再根据水利部和国家发改委的规定,批准有关单位在河道管理范围内建设厂房、房屋等建筑物,以遏制与河争地的现象;三是要按照法律法规和水利部规定的有关技术标准做好论证和技术审查工作;四是为有利于适应今后行政审批制度改革的需要,本条没有规定省、市、县具体的审批权限,在没有新的规定以前,按照原来的权限办理审批手续。

本条第二款对批准文件的时效和办理延续手续的期限作出规定。河道是动态变化的,河床和水流都会发生变化,建设方案批准后多年不开工,原批准的建设方案所依据的边界条件可能发生较大变化,建设方案是否仍可行存在不确定性,需要重新进行论证。另外,河道水域和岸线是国家公共资源,建设单位长期不开工,浪费公共资源,不利于公共资源的合理利用。因此,《办法》参照国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十二条“取水申请批准后3年内,取水工程或者设施未开工建设,或者需由国家审批、核准的建设项目未取得国家审批、核准的,取水申请批准文件自行失效”的规定,规定建设项目在批准后三年内未开工建设的,应当依法申请办理延期手续。同时根据《行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的,应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请”的规定,明确了办理延期手续的期限。未依法办理延期手续的,意味着原批准文件自行失效。

    本条第三款是对行政机关办理审批手续时应当征求利害关系人意见的规定。为保障公共利益和利害关系人的合法权益,《行政许可法》对行政机关在审查和决定阶段要听取意见作出了具体规定。第三十六条规定,行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十六条规定,法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。第四十七条规定,行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

在河道管理范围内的建设项目,无论是桥梁、码头等公共设施,还是取水、排水等工程设施,都关系到河道防洪和有关工程的安全,关系到周边老百姓的利益,也关系到上下游、左右岸相关地区的利益。近年来公众的法律意识不断提高,对自身权益的保护也在加强,因不满相关涉河建设项目而申请公开信息、申请复议或者提起诉讼的情况越来越多,行政机关需要大量的人力物力去妥善应对,有的甚至造成不良社会影响。

在审查阶段应当依法听取利害关系人意见、在决定阶段应当告知利害关系人有听证的权利并依法组织听证,这是行政机关决定行政许可前必须履行的法定程序。根据《行政诉讼法》的规定,未履行法定程序的行政行为可以依法撤销,意味着行政机关未依照法定程序作出行政许可决定属于行政违法行为。从全省范围看,各级水行政主管部门重技术审查、轻法律规范,重内容合法、轻程序合法,重经济效益、轻社会影响的情况较为普遍,审查、决定行政许可时,往往不注意《行政许可法》所规定的法定程序,一旦利害关系人申请行政复议或者提起行政诉讼,则陷入被动局面。因此,必须十分重视行政许可审查决定的法定程序问题,除决定内容要合法外,还必须做到审查决定的程序合法。

重大水利工程建设如水利枢纽、跨流域的水量调度工程等,涉及上下游、左右岸的利害关系较多。如何既履行好法定程序,又不至于影响作出行政许可决定的时限,确实是应当妥善处理好的问题。从实践看,建议各级水行政主管部门在技术审查阶段,采用在公众网站公开建设项目的相关情况,以同步征求利害关系人意见,并告知利害关系人有申请听证权利的方式处理,如果利害关系人比较固定,还应将相关情况在村务公开栏或方便其他群众知道的场所公开征求意见等方式,履行好行政许可公开征求意见的法定程序。《行政许可法》对告知利害关系人陈述、申辩和听证的程序和时限未具体规定,为不影响作出行政许可决定的法定期限,建议参照《行政处罚法》有关处罚告知和听证告知的程序和期限办理,即发出告知书(告知公告)之日起三日内,利害关系人可以进行陈述、申辩或者提出听证申请,逾期不提出的,视为放弃陈述、申辩和提出听证申请的权利。  

第四十四条  在河道管理范围内建设临时设施或者堆放物品的,应当服从防洪、供水和水工程安全的需要,并经县级以上人民政府水行政主管部门批准。

临时占用的期限不得超过两年;确需继续占用的,应当在期限届满前三十日内申请办理延期手续,延期时间不得超过一年。

临时占用期满,建设单位或者实际占用人应当拆除临时设施,清除堆放物品,恢复原状。

【释义】本条是关于占用河道管理范围建设临时设施或者堆放物品的管理规定。

本条第一款对建设临时设施和堆放物品应当遵守的原则和履行的审批程序作出规定。《防洪法》第二十二条规定,河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用,应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,倾倒垃圾、渣土,从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《河道管理条例》第二十五条规定,“在河道管理范围内进行下列活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准:……(三)在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施;”《办法》根据上述法律、行政法规规定,对在河道管理范围内建设临时设施和堆放物品问题作出更加具体的规定。 

本条第二款是对建设临时设施和堆放物品的合理期限作出规定。在保障河道防洪安全、工程安全和其他公共安全的基础上,对在河滩地上建设临时设施和堆放物品等,应当合情合理处理。比如,建设桥梁需要围堰、堆放施工物料等,一些河边生产生活的群众需要利用河滩地堆放一些生产生活设施、河道采砂人需要设置临时堆砂场等,对这些合理需求应当依法依规进行处理。目前,法律法规对建设临时设施和堆放物品的期限没有具体的规定。实践中存在以建设临时设施报批后,逐渐变为永久使用的情况。同时,因防洪或工程建设需要恢复原状时,对占用期限的意见分歧容易导致征用和补偿问题产生纠纷。为防止临时占用变为永久使用,有必要对建设临时设施和堆放物品规定一个合理的期限。

2011年水利部《关于建立健全建设项目占用水利设施和水域补偿制度的指导意见》(水政法〔2011487号)规定,占用期限可分为长期占用和临时占用,临时占用的期限一般不超过二年。《办法》参照上述规定,规定临时占用的期限不得超过二年。如果二年后确需继续占用的,应当依照《行政许可法》关于办理行政许可延续手续的规定,向原批准的水行政主管部门申请办理延续手续。对延续的时间和次数,在征求意见和审议阶段也有不同的看法,为反映临时占用的固有特征,《办法》规定延续时间不得超过一年。是否可以以每次一年的期限不断地延续下去,《办法》虽未明确规定,但本款的本意是只能延续一次,且延续期限不得超过一年。

本条第三款是对建设单位或者实际占用人履行恢复原状的责任规定。为保障河道防洪、供水、航运等公共安全,建设临时设施或堆放物品期满后,当事人应当主动拆除临时设施、清除堆放物品、恢复河道原状。当事人不履行上述法律义务的,应当承担相应的法律责任。

第六章  水资源节约使用

第四十五条  省人民政府水行政主管部门和有关行业管理部门依据节约用水规划和经济社会发展要求,拟订本省行业用水定额地方标准,由省质量监督部门发布实施。

地级以上市用水效率指标由省人民政府水行政主管部门根据国家有关规定拟订,经征求同级有关部门和地级以上市人民政府意见后,报省人民政府批准。

县级用水效率指标由地级以上市人民政府水行政主管部门根据省下达的用水效率指标拟订,经征求同级有关部门和县级人民政府意见后,报地级以上市人民政府批准。

【释义】本条是关于实行用水效率控制制度和行业用水定额管理的规定。

本条第一款是关于行业用水定额管理的规定。用水定额管理制度是计划用水、节约用水、水资源论证、节水评价、促进节水型社会建设等工作的重要基础。法律法规对用水定额管理有比较系统的规定。《水法》第四十七条规定,国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度;省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额,报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后,由省、自治区、直辖市人民政府公布,并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。《取水许可和水资源费征收管理条例》第十六条规定,按照行业用水定额核定的用水量是取水量审批的主要依据。省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和质量监督检验管理部门对本行政区域行业用水定额的制定负责指导并组织实施第三十九条规定,年度水量分配方案和年度取水计划是年度取水总量控制的依据,应当根据批准的水量分配方案或者签订的协议,结合实际用水状况、行业用水定额、下一年度预测来水量等制定。《取水许可管理办法》第十八条规定,取水审批机关所核定的取水量不得超过按照行业用水定额核定的取水量第二十一条规定取水申请批准文件应当包括用水定额及有关节水要求

经省政府同意,2007年省水利厅、发展改革委员会及原省经济贸易委员会印发《关于开展广东省用水定额试行工作的通知》(粤水规200713号),首次发布了《广东省用水定额》(试行)。随着用水技术的不断提高,原发布的用水定额标准已经不适用当前的技术现状,根据国家《工业企业产品取水定额编制通则》(GB/T 18820-2011)和水利部《用水定额编制技术导则》(试行)以及《广东省地方标准管理办法》等规定省水利厅组织开展了《广东省用水定额》的修订工作。

为提高行业用水定额的指导性和执行力,约三分之一的省(自治区、直辖市)采用地方标准的形式发布行业用水定额,取得了良好的效果。《办法》借鉴此做法,规定行业用水定额由省质量监督部门以地方标准发布实施。201411月,省质量技术监督局公告发布了《广东用水定额》(DB44/T 1461-2014),并于2015210日起施行。该标准的适用范围是我省各工业行业、城镇公共生活、城镇居民生活、农村居民生活和各地区农业灌溉行业。

    有条件的地级以上市水行政主管部门可以结合本地实际,组织制定严于省级用水定额标准的本地用水定额,作为我省用水定额体系的组成部分,并按照有关程序发布实施。

    本条第二款、第三款是关于用水效率控制制度的规定。

    用水效率控制制度是最严格水资源管理三条红线四项制度之一。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔20133号)明确提出加强用水效率控制红线管理,全面推进节水型社会建设,主要采取下述三方面措施:一是全面加强节约用水管理把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程,建立健全有利于节约用水的体制和机制。二是强化用水定额管理及时修订用水定额,对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理,新建、改建、扩建建设项目的主体工程应与节水设施同时设计、同时施工、同时投产使用。三是加快推进节水技术改造制定节水强制性标准,禁止生产和销售不符合节水强制性标准的产品。加大农业节水力度,完善和落实节水灌溉的产业支持、技术服务、财政补贴等政策措施;加大工业节水技术改造和城市生活节水工作力度;鼓励并积极发展污水处理回用、雨水和微咸水开发利用、海水淡化和直接利用等非常规水源开发利用。

用水效率控制指标是实施用水效率控制制度的具体措施。各级行政区的用水效率指标由上一级人民政府批准下达。广东省用水效率指标由国务院批准下达。20131月,国务院办公厅印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》,下达我省用水效率控制目标是2015年万元工业增加值用水量比2010年下降30%,农田灌溉水有效利用系数达到0.474

2012年省政府办公厅印发广东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法的通知》(粤办函〔201252号),规定了全省21个地级以上市20112015年的水资源管理控制目标,其中用水效率控制指标包括万元GDP用水量、万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数等3个指标。目前,我省各地级以上市人民政府均已批准下达了县级用水效率指标

第四十六条  县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对用水单位用水情况的监督管理,建立重点用水单位监控名录,并将监控情况向社会公开。

【释义】本条是关于加强对用水单位用水情况进行监督管理的规定。

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》要求,加强用水定额和计划管理。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2013〕3号)第(十一)项规定,对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理,建立用水单位重点监控名录,强化用水监控管理。省政府在《印发广东省最严格水资源管理制度实施方案的通知》(粤府办〔2011〕89号)中规定,强化取用水大户的用水总量控制和定额管理,重点抓好年用水量100万立方米以上非农业取用水大户的取水在线监管,推进重要灌区尤其是大中型灌区的取水计量管理和自备水源取水户计划用水管理,逐步将公共供水用户纳入计划用水管理。

加强用水单位用水管理,重点是实施计划用水。《水法》第四十九条规定,用水应当计量,并按照批准的用水计划用水。《取水许可和水资源费征收管理条例》和《取水许可管理办法》等从取水层面对流域、区域和取水户的计划用水管理作了规定。

各地应当根据国家和省对重点用水单位的界定,结合各自实际,建立重点用水单位监控名录,对重点用水单位的用水情况依据有关规定进行监督管理。重点用水单位的名录应当向社会公开,对重点用水单位用水情况的监督管理结果,除涉及国家秘密、商业秘密的,应当依法进行公开。《政府信息公开条例》第二十三条规定,行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。各级水行政主管部门应当根据上述规定,在公开前监督管理情况前征求重点用水单位的意见。

第四十七条  新建、改建、扩建建设项目应当配套建设节水设施,采用节水型工艺、设备和器具节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。节水设施的建设资金应当纳入主体工程投资概算。

供水企业和自建供水设施的单位应当加强对供水设施的检修维护,降低管网漏损率。

机关、事业单位等公共机构、城乡新建居民小区、服务行业应当采用节水型工艺,使用节水型设备和器具。鼓励城乡居民使用节水型设备和器具。

园林绿化、环境卫生及其他生态环境用水应当采用节水技术,优先利用再生水和雨水。

【释义】本条是关于节约用水各项措施的规定。

本条第一款是关于建设项目应当落实节水设施“三同时”要求的规定。建设项目节水设施“三同时”制度是促进建设项目合理用水、节约用水、提高用水效率和效益的重要措施。《水法》第五十三条规定,新建、扩建、改建建设项目,应当制订节水措施方案,配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。《办法》在落实上述规定的基础上,规定节水设施的建设资金应当纳入主体工程投资概算,以确保从资金来源上得到保障。

    本条第二款是关于供水单位采取措施减少供水管网漏损率的规定。供水管网漏损浪费了大量宝贵的水资源,增加了供水成本。《广东省人民政府办公厅关于加强城市地下管线建设管理的实施意见》(粤府办〔201464号)提出,要加大老旧管线改造力度,各城市政府要组织相关行业主管部门制定老旧管线改造计划,明确改造目标和年度任务,并于20156月底前将改造计划报省住房城乡建设厅备案。重点改造使用年限超过50年、材质落后和漏损严重的供排水管网和超过使用年限、存在重大安全隐患的城镇燃气管道,有效降低管网漏损。供水企业和自建供水设施的单位加强供水设施的维护管理,减少水的漏失,既是节约用水的需要,也是建设节水型社会的需要,更是提高供水企业经济效益的需要。

    本条第三款是关于公共机构和居民节约用水的规定。节水器具推广和定期淘汰落后用水工艺设备产品制度是减少水资源消耗,促进经济结构调整、生产方式转变,提高用水效率,实现经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调的重要途径。水利部、国家机关事务管理局、全国节约用水办公室《关于开展公共机构节水型单位建设工作的通知》(水资源〔2013389号)要求,到201550%以上的省级机关建成节水型单位,并逐步将各类公共机构纳入节水型单位建设范围;到2020年,全部省级机构建成节水型单位,50%以上的省级事业单位建成节水型单位。我省2014年年初下发《关于开展公共机构节水型示范单位建设工作的通知》(粤水办资源函〔20145号),组织部署机关、事业单位等公共机构节水型单位建设工作,提出了我省“2015年公共机构人均用水量较2010年下降12%2015年省级公共机构节水器具使用率达到100%50%以上的省级机关建成节水型单位”的目标。为了与国家要求一致,并充分发挥机关、事业单位等公共机构在节约用水方面的示范带头作用,《办法》规定了机关事业单位等公共机构必须使用节水型设备器具。服务行业是用水大户,在节约用水方面也起着重要作用,因此,《办法》规定了服务行业应当采用节水工艺,使用节水型设备器具。《办法》同时鼓励城乡居民使用节水型设备和器具,而对城乡新建居民小区则明确应当采用节水型工艺,使用节水型设备和器具。

本条第四款是关于园林绿化等公益性节水的规定。园林绿化、环境卫生和生态环境用水,对水质的需求通常比生活和生产用水低,发达国家往往采用两套管网实行分质供水,我国目前还难以做到。为减少对常规水源的依赖,鼓励利用非常规水源,《办法》规定,园林绿化、环境卫生及其他生态环境用水应当采用节水技术,优先利用再生水和雨水,以增加水的循环利用,节约水资源。

第四十八条  用水单位应当根据国家相关规定和技术标准,对用水情况进行水平衡测试,改进用水工艺或者方法,提高水的重复利用率和再生水利用率。对超定额用水的,审批机关应当责令其限期整改,降低耗水量,提高水的利用率,并可依法核减其次年用水指标。

【释义】本条是关于用水单位应当开展水平衡测试的规定。

水平衡测试是对用水单位进行科学管理行之有效的方法,也是进一步做好节约用水工作的基础。通过水平衡测试能够全面了解用水单位管网状况、各部位(单元)用水现状,帮助找出水量平衡关系和合理用水程度,采取相应的措施,挖掘用水潜力,达到加强用水管理,提高合理用水水平的目的。建设部于19874月发布了部颁标准CJ20-87《工业企业水量平衡测试方法》,1990年全国能源基础与管理标准委员会发布国家标准《企业水平衡测试通则》(GB/T12452-90),20084月修订了《企业水平衡测试通则》(GB/T12452-2008)。

《水法》规定,国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。《取水许可管理办法》第四十五条规定,取水单位或者个人应当根据国家技术标准对用水情况进行水平衡测试,改进用水工艺或者方法,提高水的重复利用率和再生水利用率。水利部关于严格用水定额管理的通知》(水资源〔2013268号)要求,各地节水型企业(单位)创建必须依照国内先进用水定额进行评选,不符合先进用水定额的企业不得评选为节水型企业(单位)。因此,对纳入取水许可管理的单位和公共管网用水户(统称用水单位),按规定进行水平衡测试是法定义务。《办法》据此规定用水单位应当根据国家相关规定和技术标准,对用水情况进行水平衡测试

第四十九条  县级以上人民政府应当支持节水设施技术改造和节水产品的研发、示范和推广,支持雨水、海水、微咸水、再生水等非常规水源利用工程建设。

县级以上人民政府应当加强农田水利工程建设,积极推行节水灌溉技术,提高农业灌溉用水的利用率。

【释义】本条是关于县级以上人民政府在节水技术研发和推广、非常规水源利用、农业节水等方面职责的规定。

县级以上人民政府加强节水技术研发和推广履行是法律规定的职责。《水法》第五十一条规定,国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品,具体名录由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、设备和产品。第五十二条规定,城市人民政府应当因地制宜采取有效措施,推广节水型生活用水器具,降低城市供水管网漏失率,提高生活用水效率;加强城市污水集中处理,鼓励使用再生水,提高污水再生利用率。《办法》据此规定县级以上人民政府应当支持节水设施技术改造和节水产品的研发、示范和推广。各级人民政府应当加大国家和省有关节水技术政策和技术标准的贯彻执行力度,支持鼓励节水产品、技术的研发、示范和推广,建立节水产品市场准入制度,推动节水器具标准化建设和管理,大力实施节水技术改造和示范工程,实现节水减污。

非常规水源开发利用是水资源紧缺地区用非常规水源代替常规水源,缓解水资源供需矛盾的重要途径。《水法》第二十四条规定,在水资源短缺的地区,国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。第五十二条规定城市人民政府应当加强城市污水集中处理,鼓励使用再生水,提高污水再生利用率。《计划用水管理办法》第十五条规定,用水单位具备利用雨水、再生水等非常规水源条件而不利用的,管理机关应当核减其年计划用水总量。

国务院下达给我省2030年的用水总量控制指标只有450.18亿立方米,2013年我省用水总量为443.16亿立方米,用水紧张局面已迫在眉睫。而海水、再生水等非常规水源利用量不统计入用水总量控制指标,没有纳入用水总量控制范畴。据统计,2013年全省海水直接利用量270.4亿立方米,主要为深圳、东莞、江门、湛江、珠海、汕尾、潮州、汕头、阳江、惠州和揭阳等沿海地区火(核)电厂冷却用水。全省污水处理回用、雨水利用、海水淡化等非常规水利用量1.68亿立方米,分别为深圳1.06 亿立方米、韶关0.55亿立方米、惠州0.03亿立方米、湛江0.02亿立方米、揭阳0.02亿立方米。

因此,为解决我省各地用水总量控制指标存量不足的严峻问题,保障未来社会经济发展用水需求,各级人民政府应积极鼓励应用海水、微咸水、再生水、雨水等非常规水源,大力推广中水回用,开展雨水蓄积利用示范工作,沿海地区应积极推进海水利用。

农业节水是我省节约用水的薄弱环节,也是我省提高用水效率以及实施水权转让的重点方向。《水法》第五十条规定,各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术,对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施,提高农业用水效率。我省农业用水223.7亿立方米,占全省总用水量的50.5%,农田灌溉亩均用水量737立方米,灌溉方式粗放,基本未采用先进的节水灌溉技术;农田灌溉水有效利用系数0.466,低于全国平均水平与全国先进省份相比,我省农业节水潜力巨大,需要付出艰苦的努力。各级政府应加大农业节水力度,合理调整农业结构,积极推进大、中、小型灌区续建配套与节水改造任务以及小型农田水利重点县建设,大力发展高标准管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉。

为加强节约用水管理,计划制订节约用水管理办法,省水利厅已向省政府上报立法计划,积极推进立法进程,争取2015年颁布实施。

第七章  责任考核和监督检查

第五十条  县级以上人民政府应当将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入本级人民政府经济社会发展综合评价体系。

县级以上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作承担主要责任。

【释义】本条是关于最严格水资源管理制度保障措施的规定。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》规定“建立水资源管理责任和考核制度。县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。”《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2013〕3号)规定“建立水资源管理责任和考核制度。要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系,县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。” 为落实上述规定,一要加强组织领导,县级以上人民政府要切实把水资源管理工作纳入重要议事日程,及时将省下达的各项水资源管理控制指标分解下达,并确定年度目标和任务;二要落实管理责任,县级以上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责,定期将落实实行最严格水资源管理制度的工作总结、自评情况以及相关指标数据完成情况等报送上一级人民政府。 

第五十一条  上一级人民政府应当对下一级人民政府用水总量、用水效率和水功能区限制纳污等水资源管理工作情况进行考核,并将考核结果纳入被考核人民政府主要负责人综合考核评价内容。

【释义】  本条是关于水资源管理责任考核工作的规定。

水资源管理责任考核制度是最严格水资源管理制度规定的第四项制度,对“三条红线”各项指标完成情况进行考核是落实最严格水资源管理制度的保障。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》要求“严格实施水资源管理考核制度,水行政主管部门会同有关部门,对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核,考核结果交由干部主管部门,作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据”。

国务院发布《实行最严格水资源管理制度考核办法》规定,经国务院审定的年度和期末考核结果,交由干部主管部门,作为对各省、自治区、直辖市人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。省政府印发了《广东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》,各地级市政府也发布了考核办法。考核办法明确了实行最严格水资源管理制度的责任主体与考核对象,明确了各级政府水资源管理控制目标、考核内容、考核方式、考核程序、奖惩措施等。

考核工作与国民经济和社会发展五年规划相对应,一般每5年为一个考核期,采用年度考核和期末考核相结合的方式进行(我省2011-2015年考核期,还设定了中期考核)。年度考核是对各级政府上年度目标完成、制度建设和措施落实情况进行考核;期末考核是对各级政府5年考核期末目标完成、制度建设和措施落实情况进行全面考核。考核采用评分法,并划定为优秀、良好、合格、不合格4个等级。

考核结果报经上一级人民政府审定后作为下一考核期编制各地水资源管理控制指标的依据,并交由组织人事部门,作为政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。对期末考核结果为优秀的地方政府,上一级政府予以通报表扬,有关部门在相关项目安排上优先予以考虑;对在水资源节约、保护和管理中取得显著成绩的单位和个人,按照国家和省有关规定给予表彰奖励。对年度或期末考核结果不合格的地区,该地区政府要在考核结果公告后向上一级政府作出书面报告,提出限期整改措施,同时抄送上一级水行政主管部门和考核工作组成员单位。整改期间,暂停该地区建设项目新增取水和入河排污口审批,暂停该地区新增主要水污染物排放建设项目环评审批。

第五十二条  县级以上人民政府水行政主管部门应当建立监督检查制度,对其决定的行政许可事项的实施情况依法进行监督检查。

县级以上人民政府水行政主管部门依法进行监督检查时,应当出示行政执法证件。有关单位和个人对监督检查工作应当予以配合,不得拒绝或妨碍监督检查。

【释义】本条是关于水行政主管部门监督检查职责和权限的规定。

本条第一款是关于水行政主管部门应当对其决定的行政许可事项的实施情况履行监督检查职责的规定。《行政许可法》第六十一条规定“行政机关应当建立健全监督制度,通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料,履行监督责任”。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的具体行政行为。行政许可属于授权性行为,也是受一定限制的行为。水行政主管部门对其决定的行政许可事项的实施情况进行监督检查,体现了依法行政、权责统一的原则,是一项重要的法定职责,目的是及时纠正被许可人超越行政许可决定等不当行为,维护正常的水事秩序,维护水行政许可决定的权威性和严肃性,确保水法律法规的正确实施。

重审批轻监管现象仍普遍存在。目前,被许可人在河道管理范围内不按照批准的位置和界限建设桥梁、码头等建筑物或构筑物,不按照《河道采砂许可证》的规定超范围、超作业规模、超作业时间采砂,不按照《取水许可证》的规定取用水资源等现象时有发生,妨害了河流健康及水资源可持续利用,破坏了我省水利发展与改革成果,也损害了水行政主管部门的形象。因此,建立监督检查制度,对行政许可决定事项的实施情况进行监督检查,是我省各级水行政主管部门履行法定职责的需要,是一项重要而紧迫的任务,也是改进机关作风的重要举措。

根据《行政许可法》和《广东省行政许可监督条例》的规定,谁许可谁监督是一项基本的原则。对外的监督主体是作出行政许可决定的水行政主管部门,对内则应当做好职责分工,一般情况下由作出行政许可决定的内设机构(处、科、股、局等)对被许可人实施行政许可的情况实施监督检查。

本条第二款是关于水行政主管部门行使监督检查职权的规定。

实施监督检查是行政执法的重要措施。根据《行政处罚法》第三十七条、第十八条、第六十三条,《行政许可法》第六十一条等规定,实施监督检查必须遵守以下规定:

(一)监督检查主体实行“谁审批谁监督检查”原则,可以依法委托监督检查,但相应的法律责任由作出水行政许可决定的水行政主管部门承担;

(二)监督检查人员必须持有省人民政府颁发的《行政执法证》,或水利部颁发的《水政监察证》,人数不得少于两人,并且应当主动向被检查单位或个人出示执法证件;

(三)监督检查情况和处理结果应当如实记录,由监督检查人员签字后归档,允许公众查阅;

(四)不得妨碍被检查单位或个人正常的生产经营活动,不得索取或者收受财物,不得谋取其他利益。

水政监督检查人员对行政许可决定的实施情况以及当事人执行水法律法规的情况进行监督检查时,可以依照《水法》第六十条的规定采取下列措施:

(一)要求被检查单位提供有关文件、证照、资料;

(二)要求被检查单位就执行水法律法规的有关问题作出说明;

(三)进入被检查单位的生产场所进行调查;

(四)责令被检查单位停止违反水法律法规的行为,履行法定义务。

实施监督检查是水行政主管部门依法履行公务的职权行为,被检查单位和个人有配合监督检查的义务,不得拒绝或妨碍监督检查。被检查单位和个人配合的义务主要包括向监督检查人员提供有关文件、证照、资料,就有关问题作出说明,如实回答监督检查人员的询问,为监督检查人员进入生产场所进行调查提供必要的方便等。

第五十三条  被许可人不得从事下列活动:

(一)涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让行政许可;

(二)超越行政许可范围进行活动;

(三)向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料;

(四)法律、法规规定的其他违法行为。

【释义】本条是对被许可人不得违反行政许可内容的强制性规定。

《行政许可法》第八十条规定,被许可人有下列行为之一的,行政机关应当依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让行政许可的;(二)超越行政许可范围进行活动的;(三)向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的;(四)法律、法规、规章规定的其他违法行为。

行政许可决定具有排他性,是行政机关针对特定人依法批准其从事特定的活动。涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让行政许可,超越行政许可范围进行活动等,均改变了行政许可决定的内容,有损行政许可决定的严肃性,不利于维护正常的水事秩序;向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料,有违诚实信用原则,干扰水行政主管部门依法履行公务,不利于提高行政效率,破坏正常的社会管理秩序。因此,必须禁止这些行为。

执行上述规定时,应当注意法律、法规和规章规定可以依法转让的行政许可是允许的。如本《办法》第三十条第二款规定水资源使用权可以根据国家和省的有关规定转让”,即《取水许可证》规定的部分或全部取水权(主要是指取水量)可以依法转让。

依照《行政许可法》的规定,从事上述禁止性行为的,应当依法给予行政处罚。然而,除《广东省河道管理条例》外,目前其他水法律、法规尚未对违反上述规定的行为设定法律责任条款,为制止和惩处上述违法行为,有必要根据上位法的规定作出相应禁止性条款,为补充完善法律责任提供依据。

第八章  法律责任

第五十四条  县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构或者其他有关部门及其工作人员,有下列行为之一的,责令改正;情节严重的,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)未按照规定程序或者内容编制规划的;

(二)未依法拟订用水总量控制指标、用水效率指标和水功能区限制纳污总量的;

(三)未依法实施水量调度的;

(四)未依法征收水资源费的;

(五)超越权限、不按照规定的程序或者条件办理取水许可、河道管理范围内建设项目审查等行政许可手续的;

(六)对被许可人从事行政许可活动不进行监督检查的;

(七)发现违法行为不予查处的;

(八)未履行职责的其他情形。

【释义】本条是对水行政主管部门、流域管理机构或者其他有关部门及其工作人员未履行法定职责时追究其法律责任的规定。

“法定职责必须为、法无授权不可为”是依法行政的基本要求。水行政主管部门的职责包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政检查等。编制有关规划拟订用水总量控制指标、用水效率指标和水功能区限制污总量实施水量调度征收水资源费办理取水许可、河道管理范围内工程建设方案审查等行政许可,对水事活动实施监督检查和查处水事违法行为等,是本《办法》规定各级水行政主管部门应当履行的法定职责,是节约保护与合理开发利用水资源、防治水害、实现水资源统一管理和可持续利用、推进生态文明建设的主要措施。水行政主管部门履行职责既要有明确的法律依据,又要遵守法定的程序,做到合法行政、合理行政;既要防止滥用职权(乱作为),又要防止玩忽职守(不作为),否则将构成失职渎职,负有责任的主管人员和其他直接责任人员将可能受到行政处分,情节严重构成犯罪的,还可能被追究刑事责任。

近几年,我省水行政主管部门有些工作人员由于责任意识不强,廉洁自律不够,失职渎职,甚至受贿充当违法分子保护伞的事件时有发生,造成国家利益重大损失,严重损害了国家机关形象,受到了行政处分或被追究刑事责任,教训极其深刻。如西江“3.06”违法采砂案,少数工作人员不按规定办理变更《河道采砂许可证》、对采砂标段疏于现场监管,导致国家河砂资源重大损失,被司法机关以滥用职权罪、玩忽职守罪等追究刑事法律责任;个别工作人员擅自减免水资源费,不履行征收水行政规费的职责,造成国家利益损失;对河道违法建设疏于巡查监管,造成河道安全事故,也被追究行政责任或刑事责任。各级水行政主管部门、流域机构及其工作人员必须引以为戒,忠实履行职责,依法行政,严格执法。

第五十五条  违反本办法第二十条第三款规定,取用水单位和工程管理单位不执行水量调度的,由县级以上人民政府水行政主管部门给予警告,并处二万元以上十万元以下罚款;情节严重的,责令限期关闭取水口或者停止运行。

【释义】本条是关于执行水量调度的法律责任。

本条规定的违法主体是特殊主体,即取用水单位和工程管理单位,一般是获得了《取水许可证》的单位;主观方面是故意,即明知应当执行水量调度计划而不执行;侵害的客体是水行政主管部门实施水资源管理的秩序;客观方面是实施了执行水量调度的行为。

对此违法行为进行调查取证的要点包括取用水单位和工程管理单位应当执行的水量调度计划内容,水行政主管部门下达指令及取用水单位和工程管理单位执行指令的情况,违法情节等。

违法情节主要包括执行水量调度的主观恶意,对抗执行的程度,造成的危害后果,如水行政主管部门是否多次敦促其执行仍不执行,不执行水量调度是否导致妨碍他人的生产生活、损害社会公共利益或危害社会公共安全等。

本条行政处罚的种类为警告和罚款;责令限期关闭取水口或者停止运行属于行政命令,不属于行政处罚的种类,在执法实践中要予以区别。如同时作出行政处罚、行政命令的决定,不宜同时作为行政处罚决定的内容,可在《行政处理决定书》中一并表达。在作出行政处罚前,可以先责令停止违法行为。

第五十六条  违反本办法第二十五条第一款、第二十六条第二款规定,开采地下水导致地面沉降、水源枯竭、水质恶化、海水入侵,或者在地下水禁止开采区内新建、改建、扩建地下水取水工程的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期封闭其取水工程,处二万元以上十万元以下罚款。

【释义】本条是关于违法开采地下水的法律责任。分为以下两种情形:

一是违反本办法第二十五条第一款规定,即开发利用地下水,不符合地下水功能区划和地下水开采总量控制要求。这种违法行为属于“结果犯”,即对其实施行政处罚,必须以发生地面沉降、水源枯竭、水质恶化、海水入侵等实际社会危害后果为前提。由于这些危害后果一般难以通过肉眼判断,因此在办理案件时,必须有相关的现场勘验笔录、鉴定结论等证据证明这些危害后果的发生,并作为定案依据。如果这种行为侵害了他人合法权益,利害关系人可以通过民事法律途径,要求行为人赔偿损失。但是,如果由于水行政主管部门作出的取水许可决定的失误,被许可人没有违反《取水许可证》的规定,发生上述危害后果的,则不能由被许可人承担危害后果。

二是违反本办法第二十六条第二款规定,即在地下水禁止开采区内新建、改建、扩建地下水取水工程。这种违法行为属于“行为犯”,即只要实施这种行为,无论是否发生实际危害后果,都应当受到行政处罚,危害后果可作为违法情节,在处罚裁量时予以考虑。在办理案件时,必须取得向社会已经公告的或水行政主管部门之前已经告知当事人地下水禁止开采区的文件、地下水取水工程位置、工程建设时间和规模等有关证据,以证明行为人是否已经知悉地下水禁止开采区范围、取水工程是否位于地下水禁止开采区、是否属于新建、改建、扩建工程。

本条行政处罚的种类为罚款。责令停止违法行为、限期封闭其取水工程属于行政命令,不属于行政处罚的种类,在执法实践中要予以区别。如同时作出行政处罚、行政命令的决定,不宜同时作为行政处罚决定的内容,可在《行政处理决定书》中一并表达。在作出行政处罚前,可以先责令停止违法行为。停止违法行为是指停止取用地下水;封闭其取水工程是指拆除取水设备和设施,并将水井封闭。

第五十七条  违反本办法第二十五条第二款规定,在城市公共供水管网能够满足用水需要的地区开采地下水的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期封闭其取水工程,处二千元以上一万元以下罚款。

【释义】本条是关于在城市公共供水管网能够满足用水需要的地区违法开采地下水的法律责任。

开采地下水可能导致地面沉降、水源枯竭、水质恶化、海水入侵等,因此对地下水应当实行节约保护优先的原则,尽量不予开采。在城市公共供水管网能够满足用水需要的地区开采地下水,还不利于充分发挥公共供水管网的效益。

用本条要注意与“未经批准擅自取水”的区别。本条适用于城市公共供水管网到达前已经批准取水,供水管网到达后水行政主管部门已告知限期停止取水并注销或者撤回《取水许可证》,但被许可人仍然继续取水的情形。如果行为人从未办理取水许可,则应当按“未经批准擅自取水”处理,执行《水法》第六十九条的规定,可处二万元以上十万元以下罚款。

在城市公共供水管网能够满足用水需要”可从以下几方面进行判断:一是取水点是否位于城市公共供水管网设计可以覆盖的范围;二是需水方是否已经按有关规定向城市供水部门提出用水申请;三是城市供水部门是否按有关规定保障其用水需求。

在办理案件时,应当注意收集上述证据材料。

本条行政处罚的种类为罚款。责令停止违法行为、限期封闭其取水工程属于行政命令,不属于行政处罚的种类,在执法实践中要予以区别。如同时作出行政处罚、行政命令的决定,不宜同时作为行政处罚决定的内容,可在《行政处理决定书》中一并表达。在作出行政处罚前,可以先责令停止违法行为。停止违法行为是指停止取用地下水;封闭其取水工程是指拆除取水设备和设施,并将水井封闭。

第五十八条  违反本办法第二十九条规定,不配合安装取水监控设施、破坏取水监控设施或者妨碍监控设施正常运行的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处五千元以上二万元以下罚款。

【释义】本条是关于妨害取水监控管理工作的法律责任。

取水监控设施如同水行政主管部门的“千里眼”,能实时反映取水单位和个人的取水流量及执行取水计划等情况,对取水单位和个人具有较强的约束作用。因此,有些取水单位和个人态度较为消极。不配合安装主要表现为不提供场地、不提供电源等安装取水监控设施的必要条件;破坏取水监控设施主要表现为故意毁损监控设施的零部件、篡改监控设施的计算机程序等硬件和软件;妨碍监控设施正常运行主要表现为故意切断监控设施电源、网络线路、干扰监控设施的正常运行环境等。安装监控设施是进行用水总量控制的重要措施。以上行为妨碍取水计量、取水计划等取水管理工作,妨害了用水总量控制目标的落实。

本条行政处罚的种类为罚款。责令停止违法行为、限期改正属于行政命令。责令停止违法行为主要适用于不配合安装取水监控设施的情形,如责令为安装监控设施提供场地、电源等必要条件。限期改正主要适用于破坏取水监控设施或者妨碍监控设施正常运行的情形,如限期修复监控设施、恢复接通监控设备的电源、网络线路等。

如果取水单位和个人故意破坏取水监控实施的,除承担行政法律责任外,还应当承担民事责任,包括修复取水监控设施,不能修复的,应当安装新的取水监控设施或者按照重置价进行赔偿。

第五十九条  违反本办法第三十九条规定,城市新建、改建、扩建的建设项目未按照规定配套建设排水设施的,由城市排水主管部门责令停止违法行为,限期采取补救措施,处一万元以上五万元以下罚款。

【释义】本条是关于未按照规定配套建设排水设施的法律责任。

本条所谓“规定”是指按照城市防洪排涝等有关强制性要求。城市新建、改建、扩建的建设项目未按照规定配套建设排水设施,可能造成排水不畅,产生内涝,妨害他人正常的生产生活,甚至危及他人生命财产安全,危害社会公共秩序和公共安全。

本条的执法主体是城市排水主管部门。已经实行水务管理体制且承担城市排水管理职能的水行政主管部门是本条的执法主体。本条行政处罚的种类为罚款。责令停止违法行为、限期采取补救措施属于行政命令,不属于行政处罚的种类,在执法实践中要予以区别。如同时作出行政处罚、行政命令的决定,不宜同时作为行政处罚决定的内容,可在《行政处理决定书》中一并表达。采取补救措施主要是按照城市防洪排涝等有关强制性要求,建设配套排水设施,包括应急排水设施及有关应急预案。

办理此类案件要熟悉城市防洪排涝等有关强制性规定对城市新建、改建、扩建的建设项目的有关要求,明确建设项目应当配套建设哪些排水设施及有关程序。

第六十条 违反本办法第四十条第一款规定,在水库的管理和保护范围内从事开矿、采石、取土、陡坡开荒以及擅自敷设管道等破坏水安全的活动的,或者违反本办法第四十条第二款规定,在有供水功能水库的管理和保护范围内从事网箱养殖、开办畜禽养殖场等污染水质的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,采取补救措施,处一万元以上五万元以下罚款。

违反本办法第四十条第三款规定,采用炼山或者全垦方式更新造林以及栽种桉树等不利于水源涵养和保护的树种的,由县级以上人民政府林业、水行政主管部门依照职权,责令其限期改正,对单位处五千元以上五万元以下罚款,对个人处五百元以上五千元以下罚款。

【释义】本条第一款是关于破坏水库水安全、污染水库水质的法律责任。第二款是关于破坏水源涵养和保护的法律责任。

一、关于破坏水库水安全、污染水库水质的法律责任。

《广东省水利工程管理条例》第二十七条、第二十八条有类似的规定,但处理具体案件时,适用本《办法》为宜。

水库的管理和保护范围按照《广东省水利工程管理条例》第十五条第(一)项、第十六条规定的标准进行划定。

在水库的管理和保护范围内从事开矿、采石、取土、陡坡开荒以及擅自敷设管道等活动,具有很大的社会危害性:一是造成水土流失,淤积泥沙减少库容,影响水库功能发挥;二是水土流失或管道破裂、爆炸会污染水库水质和工程安全;三是开矿、采石、取土等生产活动可能危及水库设施的安全。

在水库的管理和保护范围内从事网箱养殖、开办畜禽养殖场等活动,喂鱼饲料、畜禽粪便流入水库等,将使水库水质富营养化,产生蓝藻,污染水库水质。如水库具有供水功能,将严重影响供水安全。

在水库的管理和保护范围内从事网箱养殖、开办畜禽养殖场等活动,情况比较复杂,要根据具体情况分类处理,依法维护当事人的合法权益,维护社会稳定。水库是否具有供水功能,可以查阅经批准的建设水库的项目建议书、可行性研究报告等设计文件,或者政府和有关行政主管部门对水库功能的有关规定。实践中,有些水库在立项审批时未明确有供水功能,但随着社会经济的发展,有关政府或部门将其调整为具有供水功能。如果网箱养殖、开办畜禽养殖场与水库管理单位签订了有关合同或经有关行政主管部门依法批准,水库管理单位则应当按《合同法》的规定解除合同。如未签订有关合同或未经批准擅自进行网箱养殖、开办畜禽养殖场,或者依法解除合同后仍然继续生产经营的,应当责令限期退场并清理有关设施,可以给予当事人合理的时间处理相关事宜;逾期不退场或不清理的,依法申请人民法院强制执行,并可对其实施行政处罚,给予罚款。

采取补救措施主要是清理可能污染水库水质的物体,如畜禽粪便等污染物,或者采取隔离措施,防止其流入水体污染水质。

在执法过程中,如果水库已划作饮用水水源保护区,则由环境保护主管部门依照《水污染防治法》、《广东省饮用水水源水质保护条例》等进行查处。如果未划作饮用水水源保护区,则各级水行政主管部门承担执法责任。各地应当做好与环境保护主管部门的执法协作与衔接。

二、关于破坏水源涵养和保护的法律责任。

炼山或者全垦方式更新造林严重破坏植被,造成水土流失,不利于水源涵养,而且炼山形成的灰烬经雨水冲刷流入江河或水库水体后,使水体营养化,污染水质。桉树是“抽水机”和“抽肥机”,其落叶进入水体后污染水质,对水源、土壤会产生危害已经成为不争的事实。但是,由于桉树具有速生性,种植桉树有较高的经济价值,容易使人产生短期行为而不顾对生态环境的危害。清理江河两岸及水库集水区域桉树,情况也比较复杂,应当分步实施,逐步清理。对本《办法》实施前已经栽种的桉树可限期砍伐并不得复种,并依法给予适当补偿。否则,应当给予行政处罚。

本条规定林业行政主管部门和水行政主管部门同为执法主体,为做好分工协作,请各地加强与林业部门沟通,建议在有供水功能的水库的集水区域采用炼山、全垦造林和栽种桉树的,由水行政主管部门执法;在没有供水功能的水库集水区和江河两岸采用炼山、全垦造林栽种桉树的,由林业部门执法。

第六十一条  违反本办法第四十二条第一款规定,围库筑塘的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期清除障碍或者采取其他补救措施,处一万元以上五万元以下的罚款。

【释义】本条是围库筑塘的法律责任。

《广东省水利工程管理条例》第二十二条有类似的规定,但处理具体案件时,以适用本《办法》为宜。

围库筑塘将侵占库容,妨害水库功能效益。采取其他补救措施主要是在可以不拆除或清理障碍的情况下,确保水库水体连通,不致库容缩小和影响水库安全运行。

本条行政处罚的种类为罚款。责令停止违法行为、限期清除障碍采取其他补救措施是行政命令,不属于行政处罚的种类,在执法实践中要予以区别。如同时作出行政处罚、行政命令的决定,不宜同时作为行政处罚决定的内容,可在《行政处理决定书》中一并表达。在作出行政处罚前,可以先责令停止违法行为。

由于《水法》和《防洪法》对围垦河道、湖泊的行为已经规定了法律责任,本条不再重复。

第六十二条  违反本办法第四十三条、第四十四条规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的,责令限期拆除违法建筑物、构筑物;逾期不拆除的,由县级以上人民政府水行政主管部门依法强制拆除,所需费用由违法行为单位和个人承担,并处二万元以上十万元以下罚款:

(一)未经批准在河道管理范围内新建、改建、扩建工程设施的;

(二)未申请办理延期手续而开工建设的;

(三)未经批准或者未办理延期手续建设临时设施、堆放物品以及临时占用期满后不恢复原状的。

【释义】本条是关于在河道管理范围内擅自新建、改建、扩建工程设施和堆放物品法律责任。

设定本条的依据是《水法》第三十八条、第六十五条和《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条。

在河道管理范围内建设工程设施或堆放物品,将改变河水流经工程设施或堆放物品处的方向,对水流产生阻碍作用,甚至影响防洪安全。但是,桥梁、码头、道路、涵闸、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施,由于受客观条件的限制,必然要占用河道,别无选择,因此,允许其按照水行政主管部门批准的位置和界限占用河道进行建设。值得注意的是,建设上述以外的房屋等建筑物,由于有其他位置可供选择,应当按照《水法》第三十七条第二款的规定予以禁止,不属于“补办有关手续”的范畴。

处理这类违法行为,要遵循“递进”的程序,目的是合理行政,尽可能减少当事人的损失。即责令停止违法行为限期补办有关手续责令限期拆除强制拆除,并处罚款

处理这类违法行为的措施有行政命令(责令停止违法行为限期补办有关手续责令限期拆除)、行政强制执行(强制拆除)、行政处罚(罚款)。如同时作出行政处罚、行政命令的决定,不宜同时作为行政处罚决定的内容,可在《行政处理决定书》中一并表达。在实施强制拆除时,要遵守《行政强制法》规定的行政强制执行的特别程序。

第六十三条  违反本办法第五十二条第二款规定,拒绝或妨碍监督检查的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,处五千元以上二万元以下罚款。

【释义】本条是关于拒绝或妨碍监督检查的法律责任。

《水法》第六十条、第六十一条规定,水行政主管部门有权对水事活动实施监督检查,有关单位或者个人应当给予配合,不得拒绝或者阻碍。水行政主管部门对水事活动实施监督检查是依法执行职务、维护正常水事秩序的需要。如果有关单位或者个人拒绝或妨碍监督检查,将破坏正常的社会管理秩序,破坏水法律法规的实施,还可能导致未能及时制止水事违法行为而发生防洪安全、供水安全事故或扩大社会危害后果

被检查单位拒绝或妨碍监督检查的行为主要表现在拒绝水政监督检查人员进入有关生产场所进行调查,拒绝提供有关文件、证照、资料,拒绝就执行《水法》和本《办法》的有关问题作出说明等。如果以暴力或暴力威胁的方式拒绝或妨碍监督检查,则涉嫌构成妨害公务罪,应当移送公安机关依法追究其刑事责任。

水政监督检查人员在监督检查时,除应当主动出示有效执法证件外,还要向被检查单位或个人告知本条规定的法律责任。查处这类违法行为时,应当责令被检查单位或个人停止违法行为,限期改正,被检查单位或个人能及时改正且未造成不良社会影响的,一般可免于行政处罚;但被检查单位或个人能拒不改正或有暴力倾向的,应当给予行政处罚。

查处这类违法行为时,要注意与“一事不再罚”的区别。被检查单位或个人就同一事项多次拒绝或妨碍监督检查的,可以按次分别给予行政处罚,必要时可请求公安机关予以协助。

第六十四条  违反本办法第五十三条规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期改正,没收违法所得,并处二万元以上十万元以下罚款。

【释义】本条是关于被许可人违反行政许可决定的法律责任。

行政许可决定具有排他性,是行政机关针对特定人依法批准其从事特定的活动。涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让行政许可,超越行政许可范围进行活动等,均改变了行政许可决定的内容,有损行政许可的严肃性,不利于维护正常的水事秩序;向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料,有违诚实信用原则,干扰水行政主管部门依法履行公务,不利于提高行政效率,破坏正常的社会管理秩序。

本条的行政处罚种类有没收违法所得、罚款。“违法所得”主要是指涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件,或者以其他形式非法转让行政许可,超越行政许可范围进行活动等而获得的不当收益。

法律法规另有规定的,从其规定。如不按《取水许可证》规定取水的,应当根据《水法》第六十九条的规定处理;不按《河道采砂许可证》规定采砂的,应当根据《广东省河道采砂管理条例》第二十七条的规定处理。

第九章  附  则

第六十五条  本办法自2015年1月1日施行。2002年12月6日颁布的《广东省水资源管理条例》同时废止。

【释义】本条是关于施行时间和原有法规效力的规定。《办法》于2014年11月26日通过,需要有一定的时间学习、宣传,方便公众知晓和执行,所以规定从明年元旦开始实施。此外,《办法》是对1991年颁布的《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》和2002年颁布的《广东省水资源管理条例》的合并修订,原《广东省水资源管理条例》的相关内容已同步修订并且合并到《办法》当中,所以,原来的《广东省水资源管理条例》自《办法》施行之日起同时废止。